推进新型农村社会养老保险的制约因素分析
开篇：润墨网以专业的文秘视角，为您筛选了一篇推进新型农村社会养老保险的制约因素分析范文，如需获取更多写作素材，在线客服老师一对一协助。欢迎您的阅读与分享！
摘要:新型农村社会养老保险是政府为解决农民养老问题所进行的一次有益探索,是继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等政策之后的又一项重大惠农政策。从先期试点的实施状况来看,当前存在着立法保障不足、基层政策落实不力、中西部地方财政紧缺等制约新型农村社会养老保险全面试点的因素,需要从立法建设、多样化宣传、基层组织建设、财政资金落实等方面去推进新型农村社会养老保险工作的开展。
关键词:新型农村;社会养老保险;制约因素
作者简介:陈美(1982-),女,山东聊城人,聊城大学管理学院教师,硕士,研究方向:社会保障。
中图分类号:F842.6文献标识码:A文章编号:1672-3309(2009)10-016-04
农村社会养老保险制度建设一直是政府和社会关注的焦点。近年来,许多地方通过加大政府投入、创新制度模式,开展了新型农村社会养老保险制度的先期试点,并取得了一定进展。在此基础上,2009年6月24日,总理主持召开国务院常务会议,进一步明确了新型农村社会养老保险制度实行“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则,社会统筹与个人账户相结合的基本模式,“个人缴费、集体补助、政府补贴相结合”的筹资方式,以及基础养老金和个人账户养老金相结合的待遇方式。该会议决定,2009年在全国10%的县(市、区)开展新型农村社会养老保险试点,以后逐步扩大试点,到2020年前基本实现全覆盖。该次试点与先期试点的最大不同是,中央财政将出资补贴农民养老,这也是首次在全国范围内展开试点。本文在论述先期试点实施状况的基础上,着重分析了新型农村社会养老保险的制约因素,并提出了相关建议。
一、新型农村社会养老保险的实施现状
目前,开展先期试点的地区主要集中在北京、上海、天津、山东、江苏、浙江、广东、安徽、四川、陕西等地。由于农村社会养老保险涉及面广,各地区间经济基础差异较大,目前全国还没有统一模式,以下仅就典型地区加以介绍。
(一)各地先期试点的主要做法
自2008年1月1日起,北京市开始施行《新型农村社会养老保险试行办法》。为进一步统筹城乡发展,自2009年1月1日起,北京市又开始施行《城乡居民养老保险办法》。该办法规定:城乡居民养老保险实行个人账户与基础养老金相结合,个人缴费、集体补助与政府补贴相结合的制度模式;养老保险费按年缴纳,最低缴费标准为上一年度农村居民人均纯收入的9%,最高缴费标准为上一年度城镇居民人均可支配收入的30%;有条件的集体经济组织,可对参加城乡居民养老保险的人员给予补助;全市实行统一的基础养老金标准,每人每月280元,基础养老金所需资金由区(县)财政负担,列入区(县)财政预算,并建立基础养老金的正常调整机制。
近几年,青岛市积极探索建立新型农村社会养老保险制度,自2003年7月1日起,城阳区开始试点。《青岛市城阳区农村社会基本养老保险暂行办法(试行)》规定:农村社会基本养老保险采用社会统筹与个人账户相结合的低标准的“仿城”模式;基本养老保险费以区统计部门公布的全区上年度农民人均纯收入为当年缴费基数,参保人员按不低于6%的比例缴纳,个人缴费部分全部记入个人账户;村集体为本村参保人员缴纳养老保险集体补助费,村集体补助费标准由各村根据经济承受能力,履行一定民主程序后,按照不低于当年缴费基数6%的比例确定,村集体补助费全部记入参保人员个人账户;区、街道两级财政分别按照当年缴费基数3%的比例,按实际参保人数拨付基本养老保险补助费作为基本养老保险社会统筹基金,主要用于计发参保人员的基础养老金;养老保险基金统一纳入区农村养老保险基金财政专户,专户储存、专款专用。
广东省大部分地区经济发展水平较高,乡镇企业发达。比如东莞市,其保险费由市、镇、村和个人共同负担,实行社会统筹与个人账户相结合。农民的缴费基数按每人每月400元核定,从2002年1月1日起,每年递增2.5%。2001~2005年缴费比例为11%,集体负担6%,个人负担5%。缴费比例个人部分每5年增加1%,2016年后保持在14%不变。个人缴费的全部加上集体缴费的3%记入个人账户,余下的3%计入统筹账户,属于农民养老保险的全部参保人所有,养老金的领取标准按150元的基础养老金加个人账户余额/120确定。
安徽霍山经济基础较差,基本上坚持按原民政部的方案进行工作,在资金筹集方面以个人缴费为主。此外,县财政在每年预算中按上年末农村社会养老保险基金积累总额的2%予以补贴,纳入财政统筹账户,由县财政管理。
(二)先期试点的政策实施效果
第一,农民参保积极性较高。各地实施新型农村社会养老保险政策以来,由于政策的惠民性和宣传工作的广泛开展,许多农民纷纷参保,某些试点的市区已经实现了全覆盖。人力资源与社会保障部公布的《2008年全国社会保险情况》显示,截至2008年,全国已有464个县开展了由地方财政支持的新型农村社会养老保险试点,参保农民达到1168万人。
第二,该制度仅覆盖有条件的村庄。从心理学角度看,人们在满足欲望的时间分配上,具有普遍的“现状偏好”倾向,即偏好当前消费、忽视未来消费。只有在个人平均收入满足目前的日常生活需求,并留存一定的收入结余的情况下,人们才会考虑今后的养老问题。因此,经济条件较差的村庄往往被排斥在该制度之外。比如青岛市,从2004年起,其全面推行新型农村社会养老保险制度,黄岛、崂山、城阳三区已实现农民全覆盖,但新型农村社会养老保险制度的覆盖面主要是被征地农民,经济条件较差的普通农民的参保率较低。
第三,农民对新农保政策仍存顾虑。从先期试点的实施状况看,有些不参保农民对政策的信任度不高,认为养老金的缴纳并非如宣传单上所言,以后每年缴的钱会越来越多,负担会越来越重;有的农民担心自己省吃俭用缴的钱会被挤占挪用;还有农民担心自己现在缴了钱,等年老时政策又变了,拿不到养老金,即使拿到养老金,由于政府补贴数额较少,最终每月领取的数额也非常少,跟放在银行没有区别,而且物价上涨很快,等十几年后,这点钱对农民生计问题的作用微乎其微。
二、新型农村社会养老保险的制约因素
(一)立法保障缺失
早在1991年2月,民政部农村养老办公室就制定了《县级农村社会养老保险基本方案》,并要求以县为单位开展农村社会养老保险工作,自1992年1月1日起在全国公布实施。但该方案在自愿原则、缴费标准、筹资规定等方面存在缺陷,操作性不强,不利于工作的开展和农村社会养老保险制度的稳定。实际上,在旧式农村社会养老保险上存在的问题无不与社会保障法、养老保障法的缺失相关。旧式农村社会养老保险制度主要是以政府性法规和民政职能部门制定的实施方案为主,这些都缺少法律上的保证。这就使农村社会养老保险缺少制度上的稳定性,农民与政府之间没有建立起稳定而持久的契约关系。尽管目前开展先期试点的地区在农村社会养老保险办法上作出了有益探索,但普遍缺乏法律规定性,这给新型农村社会养老保险带来一系列问题,不利于全面试点工作的开展。
(二)部分基层组织对新农保政策的理解与执行存在问题
基层落实新农保政策是推进新型农村社会养老保险的关键。新型农村社会养老保险的政策条款是基层组织目前接触到的比较复杂的政策,如果基层干部文化低或理解能力差,就可能导致对政策吃不透,执行中出现偏差。比如,陕西省太白县嘴头镇某村在先期试点的过程中,就出现过“捆绑”范围过大的现象,使许多村民不愿接受。该村在要求60岁以上直接享受养老保险待遇老人的儿子、儿媳参保外,还要求孙子辈18岁以上的也必须参保。对此,村民们有意见,认为18岁就开始缴纳保费,实在太早了。但在太白县的相关政策里,60岁以上直接享受养老保险待遇老人的儿子、儿媳必须参保,但并没有要求孙子辈必须参保。村干部在推行中明显没有按照政策要求办。此外,村民们还反映,各村在执行政策中存在不完全一致的现象,导致村民们对政策的稳定性产生担心。该问题在推进新型农村社会养老保险的过程中亟待解决。
(三)地方财政配套资金落实存在难度
与以往农保制度相比,新型农村社会养老保险制度主要新在加大了政府财政的补贴力度。中央财政支持是确保新型农村社会养老保险工作落到实处的重要一环,但不是全部。在中央财政支持的同时,地方财政还要有相应的配套资金。这对经济发达地区而言,问题不大。但在我国地区和城乡发展不平衡、城乡收入差距拉大的现实境况下,中西部欠发达地区的地方政府财政收入并不宽裕,涉及上亿农民的财政补贴,虽然比例可能小些,但也会让地方财政“捉襟见肘”。以陕西省宝鸡市为例,2007年6月,宝鸡市政府出台《新型农村社会养老保险试行办法》,对60岁以上,符合养老保险补贴条件的老人,政府每月发给60元养老补贴。劳动年龄段的参保人员由市、县两级政府每人每年定额补贴缴费30元,从2009年起,政府财政缴费补贴标准提高,将在原财政缴费补贴每人每年30元的前提下,对按参保缴费基数20%缴纳者,财政补贴标准提高到每人每年40元;按参保缴费基数30%缴纳者,财政补贴标准提高到每人每年50元。据调查,目前在参保人员极其有限的情况下,该市一些穷困县已出现财力难以支持的情况,随着试点的扩大,如何解决这些穷困县的财政支持是一个大难题。
(四)集体经济薄弱,基层制度缺乏硬约束
集体补助是新型农村社会养老保险基金的一个重要来源,而这一来源主要来自集体经济。目前,许多地区尤其是经济条件较差的中西部地区,集体经济薄弱。大量的农村集体在“林改”等一系列改革后,集体经济组织本身已无经营实体,村集体几乎没有了收入来源,拿出钱来补贴本村农民是一个很大的难题。此外,从部分实施新型农村社会养老保险先期试点的地区看,基层制度对集体补助缺乏硬约束,也使得集体补助难以实现。比如,北京市施行的《城乡居民养老保险办法》规定:有条件的集体经济组织,可对参加城乡居民养老保险的人员给予补助。山东威海施行的《新农村养老保险暂行办法》规定:鼓励有条件的农村集体经济组织,对参加新型农村社会养老保险的人员给予补助。这些基层制度规定均没有对集体补助的数额以及不予以集体补助的惩罚做出明确规定,这为当地乡村集体逃避集体补助留下了制度空缺。
三、推进新型农村社会养老保险的对策建议
(一)加快新型农村社会养老保险的立法建设
加快新型农村社会养老保险立法进程是关系到农村养老保险的可持续性和农村养老保险基金保值增值的一个根本性问题。为了保证农村养老保险制度正常运行,建议在学习、借鉴欧美各国养老保险立法理论的基础上,根据我国具体国情,建立起有中国特色的养老保障立法体系,从法律上确立养老保障制度在农村经济和社会发展中的地位与作用。同时,拟定《农村社会养老保险条例》,以法律形式明确诸如农村养老保险制度应遵守的原则、主要内容、管理体制、资金来源、支付标准、基金的运营情况、农村养老保险制度的监督及相关部门的责任等。各地应根据当地农村经济社会发展的实际情况,在国家制定有关法律的基础上,再制定具体的农村社会养老保险办法,为新型农村社会养老保险制度的推进提供一个良好的法律环境与操作平台。
(二)建立多样化宣传渠道,调动农民自愿参保的积极性
新型农村社会养老保险仍然坚持农民自愿参保的原则,要使农民接纳它,必须进行充分的宣传。从先期试点的状况看,尽管各地政府比较重视宣传工作,但受经费制约,宣传广度还不够,有不少农民根本弄不清楚新型农村社会养老保险是怎么一回事,致使他们对基本政策心存疑虑。为此,要更好地推进新型农村社会养老保险试点工作的开展,就要加强宣传,建立多样化的宣传渠道,让农民充分理解参加新农保的好处。要运用通俗易懂的语言和群众易于接受的方式,对试点工作的重要意义、基本原则、各项政策进行广泛宣传,使这项重大惠农政策深入人心,以此来调动农民自愿参保的积极性。
(三)完善基层组织建设,提高基层执政能力
从先期试点的实施状况看,新型农村社会养老保险的基层执行组织基本上为乡镇的劳动保障部门,但有些乡镇因为机构设置和经费紧张等问题,劳动保障部门没有独立开展此项业务,而是由相关部门配合其共同执行或挂靠在其他部门下来执行此项业务,这在一定程度上带来了经费、人员配备等方面的冲突和损耗,影响了乡镇劳动保障部门的独立性及其工作的正常开展。为此,必须进一步确立乡镇劳动保障部门的独立性,明确责任义务,确保人员、经费到位,建立政、事、财分开的制衡机制,这是新型农村社会养老保险工作顺利开展的重要保障。此外,新型农村社会养老保险工作的顺利进行离不开一支高素质的执行队伍。应选调一批经验丰富的社会保障工作人员,负责开展这项工作,并根据工作需要,对相关人员进行有关政策理解、服务意识等方面的宣传教育和培训,以此来提高基层执政能力。
(四)明确中央与地方财政职责,落实地方财政配套资金
新型农村社会养老保险的制度创新主要有两个方面:一是实行基础养老金和个人账户养老金相结合的养老待遇,国家财政全额支付最低标准基础养老金;二是实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资办法,地方财政对农民缴费实行补贴。鉴于中西部欠发达地区地方财政紧缺的现状,中央财政对中西部地区最低标准基础养老金给予全额补助,对东部地区补助50%,剩下部分由地方财政予以补助,上不封顶。地方财政对所有参保农民缴费均要进行补贴。在明确中央与地方财政职责的前提下,要特别注重落实地方财政配套资金。中央财政资金的落实基本不成问题,而不少地方政府倾向于把财政资金用于“铁公鸡”等固投项目,对于民生方面的投资主动性仍然欠缺。这就需要研究一套中央财政对地方资金使用和拨付的制约机制,并及时督促地方政府落实配套资金。
(五)壮大集体经济,建立集体补助硬性约束机制
为确保集体补助这一重要资金来源,必须大力发展农村集体经济。当前,在城市化进程加快、农村城镇化水平提高的大背景下,必须坚持科学发展观,按照城乡统筹、城乡互动的发展战略,加快推进管理体制、运行机制和发展模式的创新,积极探索农村集体经济的多种实现形式,实现农村集体经济总量增长、效益提高、实力增强,逐步形成多元化、特色化的良好发展格局。
在发展壮大农村集体经济的同时,各地应根据实际状况,在新出台的相应政策中明确规定集体补助的数额和不予补助的惩罚,建立集体补助的硬性约束机制。比如,《青岛市城阳区农村社会基本养老保险暂行办法(试行)》规定:村集体为本村参保人员缴纳养老保险集体补助费,村集体补助费标准由各村根据经济承受能力,履行一定民主程序后,按照不低于当年缴费基数6%的比例确定。这一约束机制的建立,有助于集体补助部分的实现。
参考文献:
[1]北京市人民政府关于印发北京市城乡居民养老保险办法的通知[DB/OL]..