财政“省管县” 疾进之痒

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一场涉及中国行政层级的重大财政体制改革，在全国绝大部分省份正迅速推进。《财经》记者获悉，按照财政部掌握的时间表，到2012年底前，全国除民族自治地区外将全面推进省直接管理县级财政改革。

这也意味着，延续逾数十年的省、地（市）、县、乡四级财政管理体制将迎来全面变化。

郡县治，天下安。这项意义重大的财政体制改革，目前在全国的推进进度如何？新旧体制运行当中有无难以消弭的摩擦？到明年底预期目标能否实现？

《财经》记者日前赶赴河北省，在这一样本省份寻找答案。

按照现行行政区划，如果全国全面实行省直管县，平均一个省级单位面对的管理单元仅为68.2个。而目前河北省有11个地级市，136个县市，意味着其管理单元将达到147个，约为江苏省的两倍、浙江省的三倍。

作为辖县较多的省份，河北省在省直管县财政改革中的举动，屡屡引发全国范围的高度关注。而河北省直管县财政改革的进退得失，也将在一定程度上影响着该项改革在全国推行的进度。

来自省里的“好处”

2005年3月，河北省在22个试点县启动扩权强县改革。2009年2月，河北省进一步扩容，将43个产粮大县（市）纳入省直管县财政改革范围。

当时河北省规定，将扩权县和纳入省财政直接管理的产粮大县，统一为“省财政直管县”，实行统一的省财政直接管理体制。目前，该省财政直接管理的县级行政区已达92个，占全省136个同类行政区的68％。

河北省省会石家庄市辖6区17县（市），辛集市是其中之一。2005年，辛集被确定为该省首批扩权县市之一。

在辛集市发改局副局长崔忠良看来，扩权强县以来，“权力扩大了，效率提高了，省级财力支持更多了。”

扩权改革共涉及该市26个部门，包括11个方面62项管理权限。权力下放到位后，辛集市的社会管理和经济管理的权限扩大了不少。

在效率方面，最能感受到办事效率提高的是招商引资领域。比如项目审批，扩权之前辛集投资千万元以上的项目，都必须经过石家庄市审批，时间一般需要15天。而扩权后亿元以上的项目直接报省里审批，亿元以下项目辛集市可自行审批，缩短了审批时间。

“扩权以前辛集每年只能争列省重点项目两个至三个，目前能达到五个至八个，甚至更多。”崔忠良对《财经》记者说。

扩权后一个最重要变化是财政直接结算。按照规定，设区市不再分享扩权县的收入，扩权县收入除按现行财政体制上缴中央、省部分，其余全部缴入本级金库。

同时，扩权县的财政体制直接对省，市级财政通过财政体制对县统筹一定比例财力的权限被取消。而扩权县体制上解或补助基数、体制改革收支基数的核定，税收返还，转移支付，财政补助，资金调度等事项，由省财政直接对扩权县市办理。

辛集市财政局局长张国勋对《财经》记者表示，扩权后一般性转移支付和专项转移支付直接到县，省级财政的资金拨付大幅增加。

扩权前的2004年，省财政直接拨付该市的专项资金仅为778万元。扩权之后专项资金逐年增加，2005年即迅速增加到2680万元。2007年，专项资金超过1亿元，达到1.3亿元。

2010年，辛集市财政收入超过11亿元，留成5.28亿元。而去年的上级财政拨付的专项资金和转移支付等各类资金，总计达到7.7亿元。留成收入与之相加，总额超过去年的财政收入。

不仅是预算资金，2008年底，中央为拉动内需新增1000亿元投资，辛集凭借其扩权县身份，与设区市一样直接对省，争取到国家预算外资金支持2904万元，远高于非扩权县。

来自市里的“冷落”

《财经》记者在采访过程中也了解到，省直管县财政改革和现行市管县行政体制并存，体制性摩擦时有发生。

崔忠良表示，扩权之后中央和本省出台的优惠政策，作为扩权县，辛集市都能充分享受，但享受不到设区市出台的地方性优惠政策。比如，2005年辛集市农村中小学远程教育工程投资699.8万元，中央和省承担投资总额的55％，拨付了385万元。由于辛集是扩权县，不能享受石家庄市的配套资金。

与之类似，石家庄市出台的有关政策需要投入资金时，设区市也不投入资金。不仅如此，由于该项政策并非出自省里，省级财政也不予补贴。

据辛集市财政局局长张国勋介绍，几乎每年年初，石家庄市都要求对全市的农村低保对象、农村五保对象、在乡优抚对象，每人一次性补助100元，春节前发放到位。按照政策规定，石家庄与各县市各负担一半资金，但直管县不包括在内。由于该项政策属于地方政策，省级财政不予补助。

张国勋说，辛集市符合该补助政策的人数超过1万，每年都需为此投入100多万元。除该项政策，石家庄每年还会出台其他类似政策，均是“只出政策，不出资金”，省里也不管。虽说相对于总支出，该类支出的规模并不算大，但相比省直管前总归是多支出了。“有些时候，直管了反而要吃亏。”

对此，曾多次到河北省调研的财政部财科所副研究员于长革表示，设区市出台的一些涉及财政支出的政策，对于市管县肯定是有效的，但对于省直管县，的确存在一定问题。

从财政体制上讲，直管县目前本不应再接受设区市的一纸规定。但矛盾之处就在于，直管县在行政体制上还是归设区市管理，而有时设区市出台的一些政令可能是全覆盖的，“行政上合理，但在财政上就没有约束力了，这也是一种体制性摩擦。”

河北省政府2009年2月下发的省直管县文件，对省以下财政收入进行了划分。按照规定，实行省直管县财政体制后，设区市原则上不再分享直管县的财政收入，但保留上年度财政收入分享基数。在各直管县征收的财政收入，各级财政分享范围和比例有所调整。

从收入规模较大的税种来看，增值税中央分享75％，省分享10％，直管县分享15％；营业税方面，中农工建等国有银行和政策性银行的地方金融业务营业税，仍作为省级固定收入，除此之外，直管县分享100％；企业所得税方面，除中央收入和省级收入外的企业所得税，为中央、省、直管县共享收入，中央分享60％，省分享20％，直管县分享20％。其余则为个税、资源税等小税种，另外非税收入也进行了划分。

辛集市财政部门有关人士表示，表面看来省以下收入进行了重新划分，但多年以来感觉分成比例并没有显著增加，一般性转移支付和专项资金有所增加倒是事实。

非财政部门资金的下达，也是一个比较棘手的问题。到财政部门任职之前，张国勋曾在辛集市科技部门工作。据他介绍，扩权之后辛集市科技部门的项目要直报省厅，然而大多数县级项目与省级项目放在一起衡量，根本不存在优势，因此也很难获得项目资金，远不如此前上报石家庄市成功率高。其结果是，“设区市和省里，一个不让吃，一个吃不到。”

对此，于长革对《财经》记者表示，通过其他部门下达的资金，不同于已然直管的县级财政部门，这也是新旧体制摩擦带来的典型问题。

队伍大了不好带

由于县级政府个体规模偏小、数量较多，在省直管县财政改革过程中，河北更出现了辖县大省的一些特殊矛盾。

新体制下，行政成本的增加就在所难免。直管之后，县财政部门一个月到省厅办事的次数，几乎相当于过去一年跑省厅的次数。对于省会城市石家庄所辖的县市来说，现在到省里和过去到市里的距离是一个概念，但对于河北北部张家口、承德等地远离省会的直管县来说，舟车劳顿可想而知，也带来行政成本的增加。

以人员培训为例，直管之前是省厅先培训市局，市局再培训县局。尽管培训多，但由于范围较小，县局人员都不用跑太远的路。省直管县之后，省局可直接培训到县，对于县局来说尽管可直接倾听省厅培训，但交通食宿费用也自然提升。

不仅是直管县，随着管理单元的大幅增加和管理半径的迅速扩大，省级财政部门的管理也面临挑战。

辛集市财政部门有关人士说，全省的直管县工作人员都往省厅跑，省厅的相关处室编制又没有增加，已经明显感受到管理范围扩大所带来的压力，有“忙不过来”之感。对众多直管县“跑厅”公务人员的接待交谈，也难以像原来对待设区市那样细致周全。

为平衡全局发展，省级财政对市县管理对象不得不采用批量的处理方法，执行粗线条的分类指导原则，导致对一些直管县新出台的区域分类指导政策，适用性反而不如直管之前。

河南省某设区市财政局负责人也对《财经》记者表示，省直管后共有100多个单位直接对省，如果省厅召开一个全省工作会，每个单位平均派三个人参加，与会人数就多达四五百人，“说实话，容纳这么多人的大会场都很难找。”

该负责人说，一下子面对这么多单位，省厅不要说往下跑把工作做细，“恐怕连认人都认不过来。”省厅一直说要增加岗位，增加人手，但未见大动静。另外，省厅一些处室的权力也更加集中，如果有人出现，涉案金额也将更大。

有研究认为，中国省级行政管理幅度以1∶50为宜，即一个省管50个县市。但据统计，目前全国所辖市县超过100个的有24个省，49个以下的只有9个省。省直管县改革后许多省级财政的管理单元，由原来的15个左右，迅速增加到100个上下。如果处理不好，财政管理难免鞭长莫及。

陡增的管理对象数量和迥异的各县县情，对省级财政管理提出了严峻挑战。据了解，目前河北省级财政部门面临着巨大的工作压力，加之信息化工程建设在欠发达县相对滞后，省与县之间文件、报表的传输及业务的沟通往往不畅。

据此，河北省财政厅目前正在研究制定新的管理办法，拟将一些管理县市级财政的事务性工作，再次移交给设区市代管。

设区市的定位和发展问题，也困扰着这些过去曾管理众多县市的行政机构。从目前的改革情况看，除了设区市周围县市需保留下来，将来发展为市辖区，其余均要被省直管，脱离自己的管辖范围。很多设区市感觉有些“受冷落”。比如一个保定市过去直接管辖20多个县，这种管理态势有点像某些地区的一个省。“一下子很多地方都不归自己管了，心理有些失衡。”于长革说。

另外，尽管财政方面实行了三级体制，但人事任免等重要权力还是原来的四级体制，这样的改革并不彻底，由此也带来不少过渡性问题。

河北、河南并非“省直管县”疾进之痒的孤例。

《财经》记者从四川省财政部门了解到，被省直管之后，各直管县开始由原来面对一个“婆婆”，变成要面对两个，两家都不敢得罪。改革之后，直管县与原来的设区市大部分业务脱钩，但也催生了矛盾，为争取更好的发展环境，直管县往往处于“两头跑”的两难境地，既要积极主动地在省厅拥有话语权，又要维系与设区市的关系，由此增加了大量协调工作。