后危机时代下我国政府绩效审计研究

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【摘要】 后危机时代，我国经济触底回升，政府资金加大投入，社会公众需要政府行为更加规范，提高投资效率及服务质量等绩效。文章通过分析后危机时代的特点对我国政府绩效审计基本要素的变化，指出当前我国政府绩效审计存在的问题和不足，提出加强我国政府绩效审计的建议。

【关键词】 后危机时代；政府绩效审计；公共财政

2007年国际金融危机爆发后，世界各国政府迅速采取了各种措施，来遏制全球性经济下滑，我国政府也出台了一系列稳定外需、扩大内需的政策措施，如“进一步扩大内需的十项措施”、“4万亿元经济刺激计划”等等。从2008年末到2010年三年内中央政府增加公共投资1 040亿元、4 857亿元和1.18万亿元，用于加快保障性住房建设、农村的“水电路气房”等民生工程、重大基础设施建设，同时社会民众需要政府行为更加规范，要求减少浪费，提高对公共资金的投资效率及服务质量作出绩效。因此，基于公共财政的视角和社会民众要求，开展我国政府绩效审计的研究具有重大的现实意义。

一、后危机时代我国政府绩效审计基本要素的变化

政府绩效审计是指国家审计机构或审计人员对政府部门及其他经济组织的项目和活动的经济性、效率性和效果性，进行客观、系统、独立的审查，并作出绩效结论和评价，对存在的问题提出切实可行的建议，供决策部门使用。

一般认为，政府绩效审计基本要素包括审计目标、审计范围、审计职能、审计程序、审计报告和审计技术方法。国际金融危机不仅波及各行各业，也对审计的要素产生较大的影响，其中影响最大的是审计目标、审计职能和审计程序。

（一）经济全球化的基本趋势要求审计目标定位于国家经济安全

经济全球化是后危机时代的主要特点，它要求各国的商品、服务和投资等行为跨国际流动加速，根据2010年商务部数据显示：本年度内，我国境内投资者共对129个国家和地区的3 125家境外企业进行了直接投资，累计实现非金融类对外直接投资2 588亿美元， 创历史新高。

经济全球化的趋势使政府、企业和社会面临着更多的投资渠道，但也出现更多的投资风险。金融危机爆发后，社会民众在考虑审计“3E”（经济性、效率性、效果性）是否可行之前，对国家资产、国家经济的安全性提出了质疑。2008年，学者刘家义提出的政府审计是“保障国家经济社会健康运行的‘免疫系统’的观点”。2009年政府审计与国家经济安全专题研讨会讨论认为：维护国家经济安全是政府审计原始动因，也是政府审计的首要目标，从而将政府绩效审计的“3E”目标之上拓展到国家经济安全。

（二）刺激消费需求的效果需要审计评价职能

金融危机爆发的根源是由于发达国家过度消费和发展中国家过度生产所造成的供求失衡，消费总需求乏力是后危机时代的显著特征。我国目前执行的“4万亿元经济刺激计划”就是要加大国内需求量，其涉及的领域不仅包括制造业、服务业，还包括国家和政府提供的各项公共产品。从公共财政和受托责任观的角度看，政府作为社会公众行使权力的主要人，提供公共产品、维护国家安全是其基本职责，但是公共产品使用的有效性和国家经济安全性需要社会公众的监督、评价。因此，绩效审计除了具有的监督职能、服务职能外，还应特别强调评价职能，即对被审计单位或审计对象的公共资金使用和项目执行的经济性、效率性和效果性进行评价。

美国审计总署（GAO）在2008年1月至2009年12月期间提交审计建议53次，其中提交审计报告29篇，做国会证词24次，使得后危机时代美国政府绩效审计的监督、服务和评价职能得到充分的发挥。

（三）产业结构升级调整将影响审计程序

政府绩效审计程序应包括制定审计项目计划、准备、实施和终结四个阶段，此四阶段均受到宏观经济形式变动、项目的社会影响力等因素的影响。后危机时代，产业结构的升级换代成为该时代的特征之一，2009年11月，美国总统奥巴马在讲话中指出需要调整产业结构。金融危机爆发后，虚拟经济发展过猛，逐步取代了制造企业。如70年代美国制造业占主体地位，对美国GDP贡献度达到30%，但是到了2008年美国制造业对GDP的贡献度下降到10%，大部分贡献来自于房地产、金融业等第三产业。虚拟经济的过度发展将给宏观经济提出新的问题，也给政府绩效审计带来新的风险。因此在审计中应实施必要的风险评估程序，如果影响较大的（如发生了重大合同违约或重大资产存在减值迹象等），应在审计底稿中记录为特别风险，并设特别审计程序或措施。

二、当前我国政府绩效审计存在的问题和不足

我国绩效审计起步较晚，尚需要经过一段时期的探索和尝试，才能逐步实现中国特色的绩效审计体系，特别是在后危机时代的我国正处于从传统式财政体制向公共财政体制的转变过程中，对政府收支、公共需求等外部环境都发生了重大变化，同时，也对政府绩效审计产生了重大影响。

（一）缺乏明确、具体的政府公共部门绩效审计准则及规范

早在20世纪50、60年代，美国政府在预算体制改革中，将绩效预算引入预算制度。我国对政府绩效审计的研究相对于西方国家起步较晚，最早将绩效审计纳入准则、规范是在20世纪80年代。1988 年的《中华人民共和国审计条例》以及 1995年 1 月 1日施行的《中华人民共和国审计法》中都提到要对被审计对象的效益进行审计。1999年以后，财政部等有关部门陆续颁发了《国有资本金效绩评价规则》、《国有资本金效绩评价操作细则》等条文，2006 年新修订的《审计法》又将“提高财政资金使用效益”作为立法依据，同时规定审计机关对财政财务收支的真实、合法和效益进行审计监督，为规范效绩评价行为以及增强客观公正的评价结果提供了有利条件。但是，在颁布的法定规则中，政府绩效审计具体、详细的可操作性指导文件以及指标评价标准都未制定和公布，使政府绩效审计工作难以深入开展。

（二）公共财政体制不健全

公共财政是指政府为社会民众提供公共产品与公共服务的分配活动。随着新公共管理理论的引入，社会公众的公共受托责任观念在不断增强，社会公众越来越关心财政收支真实性、合法性以及财政支出的效果性。但是由于我国公共财政体制建设不足10年，政府在解决社会问题和分配公共产品或资源时职能缺位，对财政收支的效果性审计力度不够，制约了我国政府绩效审计的全面发展。

（三）审计技术落后

政府绩效审计是审计学科中的一部分，与其他传统财务审计方法有相似之处，如函询法、盘点法、抽样法等。随着计算机和网络的普及，许多政府机构和行政事业单位的财务管理、信息化管理都实现了信息化、网络化。但是政府绩效审计工作还没有完全利用计算机以及审计软件实现辅助，许多审计工作只能对一些纸质的文档资料进行审计，无法对计算机的文件或程序进行审计，需花费大量的人力整理数据，使审计的效果和工作效率大打折扣。

（四）审计人员的知识和业务素质偏低

政府绩效审计是较高层次的审计业务，需要良好的财会、审计、法律、统计、工程、行政管理等专业知识并要求多学科知识的综合运用。如美国审计总署（GAO）中的审计人员一般按研究、审计、评估三种性质分类管理，不仅涉及会计、法律、统计、工程、工商管理、经济学，还涉及物理学、化学、计算机等多个领域。而我国现有审计从业人员主要来源于会计、经济类专业，不仅缺乏公共管理、行政管理的专业知识，而且对现代审计的方法和手段缺乏，且利用政策综合分析问题的能力水平较低，直接影响了政府绩效审计的效果。

（五）缺失审计评价指标体系

绩效审计评价指标既是审计人员进行审计评价的基础，也是采用量化衡量经济效益、社会效益的工具。建国以来，我国也随着经济的发展制定了一些相关的绩效评价指标体系，但是没有形成统一的评价标准和具体的操作性指导文件。如1995 年，我国财政部颁布了企业绩效评价指标体系，但是该绩效指标仅仅针对企业自身绩效来设计，却忽视了社会、生态、环境等可持续发展指标；1999 年，我国财政部陆续颁布了《国有资本金效绩评价规则》、《国有资本金效绩评价操作细则》等，为企业效益的评价提供了依据，但仍没有为政府机关及事业单位的绩效提供科学的评价指标体系。因为我国公共部门涉及了基础设施建设、环境保护等多个领域，政出多门，社会效益指标无法进行量化，并且审计人员现在所依据的审计评价标准本身就不甚完善，大大阻碍了政府绩效审计的开展。

三、加强我国政府绩效审计的建议

后危机时代下，中央和地方政府投入公共产品的资金越来越多，政府绩效审计也就应该越来越被重视，我国国家审计署 2008 至 2012 年审计工作发展规划指出：要全面推进绩效审计，着力构建绩效审计评价及方法体系，力争在 2012年基本建立起符合我国发展的绩效审计方法体系。这样，政府绩效审计作为政府进行经济监督的有力武器才能被重视和运用。

（一）完善公共财政体制等政府绩效审计外部法制环境

完善公共财政体制等政府绩效审计的外部法制环境，是我国实施有效的政府绩效审计的基本条件。外部法制环境应包括绩效审计准则、绩效审计质量控制办法和绩效审计结果公告办法以及公共财政体制等规范。借鉴国外先进的理论经验，通过总结我国财务审计、金融审计、经济责任审计和专项资金审计中取得的绩效评价经验，需要颁布统一的政府绩效审计工作指南和审计质量控制办法来进一步规范我国绩效审计对象、审计目的、审计程序、审计报告基本形式。

（二）拓宽审计人员知识面、提高审计人员素质

后危机时代，审计风险明显化，审计人员不仅要有较高的风险识别和分析能力，对政府各部门各方面的风险进行准确评估，还需要进一步完善我国审计工作人员的素质培养，如参加业务培训、加大其他领域业务知识的学习，使工作人员在实践中总结经验，提高自身能力，从关注微观行为的固化思维中脱离出来，立足宏观角度去发现和分析问题。

（三）改进审计技术

审计机关要大力推进信息化建设，通过在审计中大力运用信息技术来提高审计的效率，加深审计的深度，拓展审计的广度，从而提高审计的质量。信息系统平台的建立不仅能便捷传递知识，也能传递风险、识别风险、屏蔽风险。今后可尝试性地将电算化审计技术运用到政府绩效审计，不仅是适应时展的需要，而且也可以克服运用其进行手工难以处理的工作。所以，识别经济运行中存在的风险，将传统审计理论、行为科学理论、信息管理理论、信息技术理论相互渗透、融合、互动，共同构筑一个完整的多元化动态审计体系是政府绩效审计发展的趋势。

（四）构建科学、合理的评价指标体系

绩效审计评价指标体系不是一成不变的，随着经济的复苏以及社会公众对公共产品重视程度的加强，需要审计人员不断修正和完善指标体系，使之根据不同类型的审计项目、部门的绩效差异来构建多层次、强系统、可计量的评价指标体系。

1.最高层次是绩效审计指标。该指标体系的构建应与国家宏观政策导向一致，任何指标的制定和选择不应脱离人们认同的共同标准，而且也不能与国家宏观政策相左。

2.中间层次是债务风险指标。政府债务风险指标可从以下几个指标入手：一是债务负担率，是指债务余额与当年GDP的比例，比例越大，国家负债越多，越影响本国经济发展，所以国际公认限额不超过45%；二是债务依存度，是指新增债务和当年财政支出的比例，说明财政对债务的依存度和国债规模，债务依存度一般不超过20%；三是赤字率，赤字率是指一国财政赤字占GDP的比重，欧盟《稳定与增长公约》规定赤字率不得超过3%，保障性赤字不会影响该国的经济发展。

3.最低层次是风险预警指标。经过金融危机后，政府和国家性质金融机构的绩效好坏和风险大小都直接与经济相关，可以采用建模方法，利用时间序列等计量方法对风险进行预测，对政府赤字额、出口增长率、国际储备额等宏观指标进行关注，揭示预警指标和风险之间的关系，使预警机制更加科学合理。

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