城市地下空间分级控制方法探讨

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摘要：本文在指出我国城市地下空间大规模开发建设的背景及分析城市地下空间开发利用的现状问题的基础上，结合我国城市地下空间开发控制的理论研究及规划实践并借鉴控制性详细规划的最新研究成果提出地下空间控制性详细规划应采用单元层面、街坊层面、地块层面分级控制的地下空间开发控制方式来加强规划控制的针对性。

关键词：地下空间；分级控制

随着我国城市发展及城市人口规模的快速增加，城市土地资源日趋稀缺，城市开发强度日益提高，“向地下要空间”已经达成共识，城市地下空间的开发规模逐步扩大，特别是大中城市的中心区地下空间的开发利用尤为明显，城市地下空间的规划和建设日益受到重视。

当前针对城市地下空间的规划主要有地下空间专项规划和局部地块的修建性详细规划。地下空间专项规划往往是从城市整体的角度提出地下空间发展预测，开发战略，开发原则和实施步骤等，没有落实到具体的开发控制。局部地块的地下空间修建性详细规划，往往是从城市局部地区地下空间使用的角度出发对地下空间开发进行规划设计，缺乏整体性的考量。中间层面的地下空间控制性详细规划几乎是空白。面对这一情况，有必要研究我国城市地下空间控制性详细规划的编制方法，规范城市地下空间的开发利用。

城市地下空间资源的规划控制主要是通过对城市地下空间资源的分配进行引导和控制而将城市地下空间的建设活动限定在规划所确定的方向和范围。它的核心任务是根据不同的目的进行地下空间的安排，探索和实现城市地下空间不同功能之间的相互管理关系。地下空间控制性详细规划中对地下空间开发的具体控制方法，既应延续现有控规对城市地上空间控制的控制指标、条文、图则和设计引导方法，达到地上和地下空间规划的“无缝对接”；更应根据地下空间的开发特征，借鉴近几年控制性详细规划研究成果，采取分级控制的方式，制定“分层落实、分区平衡”的地下空间控制性详细规划，来加强规划的适应性和应变能力。

1.地下空间的分级控制

将城市细分为规模适度、界限明确的单元进行管理已成为发达国家和地区城市的重要经验，地下空间的开发控制借鉴控规的改革方法和研究成果，应当采取分级控制的方式。

在具体的规划编制中，地下空间开发控制规划采取“分层落实、分区平衡”的控制方式实现对城市地下空间交通设施、市政设施、人防设施及公共设施的规划控制。整个地下空间规划体系为地下空间专项规划、地下空间开发控制单元规划、街坊层面地下空间控制性详细规划、地块层面地下空间控制性详细规划、地下空间修建性详细规划(见图1)。

在城市地下空间专项规划的指导下编制地下空间开发控制单元规划，将专项规划的总体发展战略和总量指标分解至开发控制单元，并划分开发控制单元的开发强度分区和开发控制类型。单元层面应从城市总体角度确定地下空间开发强度分区，为下一层次进一步分解专项规划确定的地下空间开发规模提供一个统一的标准和操作平台，这样做虽然不能肯定每一地块确定的容积率是“科学”的, 但起码能够保证它是“公平合理”的。单元层面的规划内容更适合作为地下空间专项规划的组成部分，在城市整体范围内进行编制或者在地下空间专项规划的指导下单独进行编制而不适合作为控规的一个层面由各单元独立编制。

地下空间控制性详细规划主要为：街坊层面地下空间控制性详细规划和地块层面地下空间控制性详细规划。

2.街坊层面地下空间开发控制规划

在地下空间开发控制单元与单个地块之间设置街坊层面地下空间控制性详细规划的层次，将开发控制单元的指标在这一层次进行分解和落实，同时加以强制性规定，通过提高其相应的编制、审批、调整程序提高其法律地位，做为法定规划，同时做为控规公示的主要内容。其主要作用是与单元层面地下空间开发控制规划衔接，将上位规划确定的地下交通、市政、人防设施，地下公共服务设施等强制性内容进一步的深化、细化；作为地块层面指标深化、调整的最小单位其控指标是地块指标确定、调整需遵循的条件；结合《城乡规划法》中对控规编制应覆盖城市总体规划期限内确定的建设用地在编制内容上可根据轻重缓急对内容深度有所区别的要求，街坊层面规划可以在较短时间内实现对城市地下空间规划的“满覆盖”，用以指导地块层面控规的编制。

街坊层面规划的主要内容是将上位规划确定的地下轨道交通线路及站点、地下交通综合体、地下车行道路、地下步行通道、大型地下停车场、地下管线共同沟、地下市政设施、地下公共服务设施等城市重要公共设施的规模、数量、位置、空间布局进一步的深化、细化，提出设施的具体控制要求，并做为强制性内容予以控制；确定每一街坊的用地面积、地下空间的主导功能、各功能的开发面积比率、地下建筑总量、地下空间建筑密度，这些是相应街坊内地块地下空间开发控制指标调整的依据。

3.地块层面地下空间开发控制规划

单个地块的规划控制内容为规划管理内容，允许其在开发强度分区范围内、经过相关程序及相关机构的批准同意后进行适当的调整，而调整的过程必须遵循“分区平衡”的原则，即在单个地块控制内容发生调整的同时，开发强度分区内部其他相关地块的控制内容也进行相应的调整（一般以街坊为单位），以保证整个强度分区内容在总量上保持不变，从而在整体上实现各级发展目标“分层落实”的控制目的。这种“分层落实、分区平衡”的控制方式既能保证规划的严肃性，分解上位规划目标，又能体现规划的灵活性，适应现实发展环境。地块层面地下空间控制性详细规划将近期建设地块的地下空间开发控制规划编制至地块深度，可以有效的对近期建设进行规划管理，由于其不为法定内容，其指标调整程序相对简化，可以增加规划的适应性，是规划转变为“过程规划”的重要操作平台。

地块层面规划的主要内容是确定地下空间开发控制强制性内容的用地面积、用地位置、用地范围、开发规模、开发深度及其与周边地块的连通要求；将街坊地块进一步划分，并将街坊地下空间开发规模分解至各地块，确定各地块的地下空间使用性质及兼容规定、地块面积、地下建筑后退距离、地下空间开发规模、地下建筑密度、地下容积率、地下开发深度及其与周边地块的连通要求；确定地块地下车行、人行出入口的数量、位置、空间分布；确定地块配套人防工程的面积、使用性质；确定地块配建地下停车场的规模。地块层面地下空间开发控制规划主要对单个地块的各项开发建设指标进行具体确定，同时对地下开放空间、采光井、通风口的口部处理及其与周边环境的协调提出设计引导。

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