行政诉讼协调和解机制研究
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【摘要】在构建和谐社会理念的推动下，行政诉讼协调和解在我国行政审判实践中得到了很大的发展，然而我国行政诉讼法明确规定"人民法院审理行政案件，不适用调解"，协调和解与调解的区别亦不尽明显，这造成了司法实践和立法规定的某种现实困惑。从立法上解决现行协调和解机制缺乏法律依据、缺乏统一性，确立并规范行政诉讼调解制度势在必行。
【关键词】行政诉讼；协调和解；调解
我国行政诉讼法第50条规定"人民法院审理行政案件，不适用调解"，该条被众多行政法教材归纳为行政诉讼法的基本原则之一。一直以来，理论界都对于该问题都有争议，争议焦点在于行政诉讼是否必然不适用调解，而行政审判实务中也确实存在法院暗中调解的情形。在构建社会主义和谐社会理念的推动下，2006年下半年至今，积极化解行政争议，促进官民和谐的理念由上至下逐步深入。在各种文件和会议的理念指导下，各地纷纷开展行政诉讼协调和解工作，并将几年前至今的协调经验成果广泛宣传。本文就该新型行政争议解决机制的做一些探讨。
一、现行行政诉讼协调和解有其理论基础
（一）行政权力并非绝对不可处分
行政权力不可处分是反对行政诉讼调解的最根本的理由，但是行政权力并非是不可处分的，只是不可任意处分。在政府模式由管制型向服务型转变时，合作行政和服务行政意味着行政机关对自己所作的行政行为可以根据需要做出变通，在与相对人的征询、协商、沟通中使行政行为更合乎实际，行政机关既可以在行政程序阶段，也可以在行政相对方后与相对方协调沟通做出合理变通。因此笔者认为，基于现代行政法的理念，在不损害国家利益和公共利益的前提下，行政诉讼是可以和解或者调解的。
（二）行政诉讼和解或者诉讼调解不违背合法性审查原则
根据合法性审查原则反对行政诉讼调解的理由之一是调解会规避法院对行政机关的监督。笔者认为调解与人民法院对具体行政行为进行合法性审查并不矛盾。由法院公正主持，双方当事人自愿协商解决纠纷，法院在调解过程中仍然发挥中立裁判者的作用，不仅积极对双方的争议进行协调，同时监督双方在调解过程中的行为是否违法，监督行政机关是否存在无原则放弃行政权力或者逼迫相对方放弃合法诉讼请求的行为。
（三）行政机关与行政相对人在行政法律关系中的地位并非不对等
随着现代行政法理念的发展，传统的权力行政理念即行政机关与行政相对人之间的关系是不平等已被突破，契约精神日益广泛地被引入其中，其所体现的平等精神引入行政法是现代行政法发展的必然趋势。且行政诉讼调解并非无视法律精神的无法律依据和法律约束的调解，严格遵循自愿合法平等的原则的行政诉讼调解不会导致原告受到"胁迫"而放弃其合法权益。
二、行政诉讼协调和解或者调解有其现实价值
（一）行政诉讼协调和解或者调解有利于节约社会成本，并实现审判效率与公正
追求社会资源的优化配置是各种制度设计必然考虑的因素，在行政诉讼过程中，程序越简单，步骤越简练，诉讼成本则越低。而调解具有程序简练，耗时较短的优越性，是实现司法效率的有效途径。行政诉讼中引入调解机制，提高了司法效率，也提高了行政效率，减少了行政相对人的成本。另判决的方式很难让双方当事人同时感受到公平公正，但如果双方当事人通过调解方式解决纠纷，这就最大限度地实现了司法公正，因为如果一方认为调解方案不公正，跟其预想的结果差距太大，双方当事人就不可能达成调解协议。
（二）行政诉讼协调和解或者调解是构建和谐社会的需要
行政诉讼法不得调解的规定日益暴露出行政争议解决不及时、不灵活、高成本、行政相对人的合法权益不能得到有效保护等缺陷，最终形成行政机关和行政相对人的紧张关系。在一定程度上容许法院引导行政争议双方互相让步达成和解有利于及时息讼止争和案件的后续执行，最大限度地保护了行政相对人的合法权益，化解行政机关和行政相对人之间的矛盾，有助于构建和谐社会。构建和谐社会主义社会就是一个不断化解社会矛盾的持续过程，在行政诉讼中引入协调和解或者调解来化解"官民"矛盾，促进"官民"和谐，是和谐社会的基础性要求。
三、我国行政诉讼协调和解或者调解的现状和出路
近年来，针对行政争议的存在对和谐社会所产生的消极影响，最高院多次发文提出了"探索行政诉讼和解制度"的要求。全国法院的行政审判系统也广泛开展起行政诉讼协调和解工作，运用协调或协调和解方式解决行政争议已经成为人民法院行政审判工作的重点，但是对比各地的有关行政诉讼协调和解的文件和广泛开展的行政诉讼协调和解实践，不难发现各地关于该机制的规定和实践缺乏统一性，有的甚至相互冲突。针对此现象，笔者认为有必要通过修改行政诉讼立法确立和规范行政诉讼调解制度。
（一）可以适用行政诉讼调解的具体范围
在行政诉讼中，行政机关作为参与行政诉讼调解的另一方当事人，其行使实体处分权并不是任意的。鉴于行政机关享有的有限处分权，调解的范围应该限制为：行政机关在其职权范围内，在不违反法律规定和不损害国家利益、社会公共利益及第三人利益的前提下，对违法或者不当的裁量行政行为予以撤销、变更、补正或者承认，对造成的损失给予补救，从而与行政相对人协商达成合意解决行政争议。对于调解范围的界定角度，本文将被诉行政行为分为五类，即：既不合法又不合理的行政行为、合法但不合理的行政行为、合理但不合法的行政行为，合法合理的行政行为以及无法判断合法性及合理性的行政行为。
（二）行政诉讼调解的程序设计
1.调解的启动：就启动调解的主体而言，笔者认为，行政诉讼中调解的申请应限于行政相对人，另可以赋予法院提出调解建议的职权。启动调解的形式，应由行政相对人向法院提交书面申请书，并经法院审查认可和被告行政机关的同意，即可进入调解程序。法院依职权建议启动调解程序的，为使调解程序透明化，法院应该制作调解建议书，经双方当事人都同意后方可启动调解程序。至于启动调解的阶段，由于诉讼调解是当事人意思自治和行使处分权的体现，从法院受理案件之后至法院做出裁判前，行政相对人随时可向法院提出调解申请，二审和再审期间同样可以提出，法院也可以在上述期间依职权提出调解建议。
2.调解协议与调解书：法院在调解过程应当制作调解笔录，在双方达成一致的调解意见之后，双方签订调解协议书。法院必须对调解协议加强审查，审查无误的，应当制作调解书，调解书的内容应当包括：案由、当事人的基本情况、当事人之间争议的纠纷、调解协议的内容、调解书的法律效力。调解书由审判员、书记员签名并加盖人民法院印章。调解书送达当事人后经当事人签收即生效。当事人反悔而拒绝签收的，人民法院应当继续审理。
3.调解的法律救济：任何一项制度，没有救济渠道则无从顺畅运行。行政诉讼调解亦不可能保证绝对运行无误，极有可能发生扭曲或异化，因此有必要建立相应的救济制度。调解书送达前任何一方当事人反悔或者送达时当事人拒绝签收的，调解书不发生法律效力，法院要及时通知对方当事人并对案件继续审判及时进行判决；调解书在送达当事人签收之后发生法律效力，但是如果确有证据证明调解存在瑕疵，仍应给予救济。调解确实存在瑕疵的，当事人可以向人民法院提出再审，提出再审应当是在法定期间内申请，逾期不申请的，丧失申请的权利。人民法院经审查属实的，应当再审；如经审查认为当事人的再审申请理由不充分或者再审申请不合法，予以驳回。
参考文献
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