欧洲电子政府公共服务研究
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[摘要]根据2010年和2011年联合国与日本早稻田大学分别发表的世界电子政府测评报告，将欧洲电子政府公共服务归纳为4个方面，即在线服务、用户体验、门户网站和电子采购，并通过相关数据及实例论述欧洲电子政府公共服务在不同领域的具体表现。最后，从人本理念、泛欧服务、多层治理三方面分析欧洲电子政府公共服务取得成效的基本原因。
[关键词]欧洲 电子政府 公共服务 成效
[分类号]C93
2010年，联合国了UN：E-government Survey2010报告，调查显示，欧洲在电子政府发展指数方面继续蝉联第一，紧随其后的是美洲，这也是两个唯一远超世界平均水平的地区。在发展指数排名前20位的国家中，欧洲有12个，占总数的60％。2011年1月，日本早稻田大学公布了The 2011 Waseda UniversityWorld E-government Ranking，在排名前20位的国家中，欧洲有13个，占总数的65％。尽管两者所采用的指标不尽相同，但结果却基本一致，表明欧洲已成为世界电子政府发展水平较高的地区。根据电子政府的构造模型理论，电子政府的概念结构由服务、政府、信息与技术构成，也就是以服务(S)为导向；以政府(G)管理服务流程优化、再造为根本；以信息(I)标准经处理、技术(T)集成应用为手段。服务是这一模型的出发点和归宿，电子政府的发展水平取决于服务水平。换言之，欧洲电子政府公共服务水平走在世界前列。
1 在线服务
就发展水平来说，在线服务主要涵盖在线成熟度和完全在线可获得性两方面；就服务对象来说，主要包含电子化企业服务与电子化公民服务。
为科学、客观地评估电子政府在线服务，2001年以来，欧盟设立了20项公共服务测评项目，其中，12项面向公民，8项面向企业。这20项公共服务项目兼顾了欧盟不同国家的政治、社会经济和文化背景的巨大差异，提供了公共部门和公民、企业之间在线方面的不同任务与互动的全貌。
1.1在线成熟度(online sophistication)
在线成熟度是指围绕5种成熟模型的服务传递阶段，即信息阶段、单向互动阶段、双向互动阶段、交易阶段和个性化阶段。欧盟2001－2010年历次测评的20项基本服务的成熟度依次为：45％、55％、60％、67％、65％、75％、76％、83％和90％，见图1。
除2004年欧盟扩张致使当年整体成熟度较2003年下降2％外，其余均以8％左右的速度递增，2010年达到了90％。按照欧盟在线服务的5阶段划分标准，2010年，欧洲电子政府在线成熟度已基本实现第四层次即交易阶段，现正处于交易层次和个性化层次之间。这充分证明，过去10年中，欧盟致力于在线服务传递的成效是巨大的，一个成熟的电子政府服务模型基本确立。另一方面，就具体的国家来说，在线服务的增长趋势亦是明显的，如图2所示：
图2表明，2009-2010两年间，几乎所有欧盟国家的在线成熟度都呈现出不同的增长趋势。其中，排名最好的是爱尔兰、马耳他、奥地利和葡萄牙，均达到100％，紧随其后的是瑞典、德国和意大利，均达到99％。此外，意大利的增长速度最快，增幅为19％。从欧盟整体和各国在线成熟度的增长趋势可以看出，欧盟整体在线成熟度的提高是与具体国家在线成熟度的提升完全一致的，两者互为依托、参考与比较。
1.2完全在线可获得性(full online avaliability)
完全在线可获得性是指所提供的在线服务是否能完全采用电子化方式进行处理，它是在线服务的深层次运用。2001－2010年，欧盟电子政府公共服务的完全在线可获得性比例增长较快，除2004年较前一年下降2％外，其余均以10％左右的速度递增。2010年，欧盟国家的平均水平达到82％，较之2009年(69％)增长了13％，说明欧盟电子政府公共服务在前两年间获得了较之以往更大的发展，进一步促进了电子政府公共服务的成熟运用，见图3。
就具体的国家来说，完全在线可获性的增长趋势尤为显著，几乎所有国家都获得了较快的发展，特别是意大利、马耳他、奥地利、葡萄牙和瑞典，20项公共服务均已实现100％在线可获得。另外，瑞士、意大利、保加利亚、克罗地亚和拉脱维亚在2009－2010年间增长均超过25％，见图4。
从更广泛意义来讲，可获得性仅仅是第一步，重点必须放在理解和解决使用的动机、目的上。这样，在线服务的利用会上升，同时也减少了数字鸿沟，并最终能证明通过电子政府的途径可获得公共产出，即“信息通信技术红利”。它将有助于欧洲国家证明其投资于技术方面的价值，从而支持其面对短期的经济和预算挑战，实现长期的公共服务和民主改善的目标。
1.3G2B和G2C
就G2B和G2C来说，经过10年的发展，两者之间的差距日趋缩小。2001年以来，G2B曾一度被置于优先位置：2001－2006年，G2C平均以15％左右的差距落后于G2B，且差距越来越大。但自2007年以后，两者的差距相对缩小，见图5。特别是2010年，G2B和G2C之间的差距缩小到了7％。这表明，G2C正日益受到重视，这不仅是建设电子政府的初衷，更是民主的一种具体体现。而且，透过这一相对缩小差距的趋势可以看出，欧盟电子政府公共服务经过了一个转向，那就是让所有的组织和个人，不仅是企业，更应是公民同等享受政府提供的数字化服务。
2 用户体验
电子政府公共服务的价值在于能深刻体现服务的本质，按照用户的特点来构建服务模型和传递在线服务。用户导向成为国际电子政府研究的热点。如Ac－centure公司在评价电子政府的成熟度时不断提高客户服务成熟度的比例：“从最初的30％到50％再到90％”，充分表明客户导向的重要价值。
用户体验(user experience)正是客户导向的一个重要标志。每个人与政府接触都是有其合理性的，满足其需求并使服务增值才能真正实现用户体验。提升用户体验是从以政府为中心提供服务的范式转向以用户为中心提供服务的范式。虽然“客户”这个词并不总是被视为在公共服务中的一个合适的内涵，但它所体现出来的元素值得政府思考。用户体验考虑到了用户使用的渠道、用户特定的需求、简单程序和短期服务提供，也考虑到了用户反馈服务提供方的需求和能力。
2.15项核心指标
2010年，欧盟委员会评估在线服务所用的20项核心公共服务亦被用来评估整体用户体验，确立了5大核心指标：服务传递的透明性、多渠道服务提供、隐私保护、易用性和用户满意度监测。
这5项指标的测评结果依次为：“隐私保护得分为95％，服务提供的多渠道得分为90％，易用性为75％，用户满意度监测为75％，服务提供的透明性为50％。”这表明，虽然在线服务提供的透明性仍有待提高，但欧盟的整体用户体验已处于较高的阶段。
2.2用户需求法
对用户需求的渐趋重视强烈地反映在对用户满意度监测的持续重视和在日益以用户为中心的测评工具上。
首先，开展用户需求监测的国家数量正处于稳定上升阶段。“2007年仅9个国家开始此项监测，但到2009年，就迅速扩大到23个，2010年至少已达26个。”这一数量的变化深刻地说明了用户需求满意度正成为电子政府创新的新突破点，见图6。
其次，用户需求认证方法的使用。芬兰是这个方面的领军国家，已开发了基于广泛路径之上的全国在线服务设计纲要，包括人口背景、语言、残疾、兴趣、工作和技术。这些通常是通过角色来进行表达的，诸如第一次购买或寻找出租房，这就在一个广泛的使用场景范围内区别出不同用户的特点。另一种常见的是以人口统计的形式细分用户，例如西班牙细分为老年人、女性和年青人。
电子政府公共服务的用户体验的一个最基本条件是能接触或使用互联网，可2010年的统计数据显示，“年龄在16－74岁之间的人仅有42％使用互联网与政府进行互动”。服务的可获得性和被利用之间的现实差距表明，公共部门正面临着一个重要的挑战――重新思考如何使公共服务以公民为中心。因为，从电子政府服务获得的更好的经济效益、持续增长的公共价值和影响需要通过以用户为中心的方法得到更好的证明与反馈。对用户需求的日益重视越来越受政策决定驱动，反过来又反馈到广泛的公共部门政策发展中。用户施加的压力(如通过社会媒体)显著增长，它实质上是参与政策制定的过程，这将改变公共政策价值链的整体性质。
3 门户网站
欧美电子政府比较发达的国家，都非常重视政府门户网站的建设和管理，并将之作为提供电子政府服务的主要渠道。其发展特点主要有功能强大、可用性强、职能整合突出、简洁实用等。下面从易用性、互动性两方面分析欧盟电子政府门户网站公共服务情况。
3.1易用性
主要观察整体使用性，如网站的多语制、信息提供种类和数量、个性化选择和用户搜索等。
3.1.1信息类型方面 部分国家如英国、爱尔兰、芬兰等的门户网站特别吸引人，除提供常规信息外，还提供不同信息管理工具和器具，如管理工具、证件查找工具等。总的来说可分为如下几大方面：
・绝大多数的门户网站提供详细的联系方式；
・大多数网站提供一个启动过程的概述(78％)，这大大方便了用户使用各种概述；
・许多网站显示列表，包括可供选择的公司类型列表(69％)、在线可用的许可证列表(72％)；
・在信息支撑方面，2／3的网站(66％)提供关于受托区(当地人口数量、环境、住房、医疗、学校或休闲设施等)，当地劳动力，企业资产和(或)当地可用财政等方面的信息；
・最显著的是，有41％的受访网站包含关于赔偿方面的信息，这是一个确保企业权利的重要因素。
3.1.2信息相关性方面 与信息类型提供的多样性相比，信息相关性方面明显不足。虽然许多网站提供了一个过程概述，但在实践上，开展一项业务到底需要多少步骤，用户在理解上依然存在困难。尤其是，相关信息缺少个性化。这样一来，用户对于哪一步真正适用于自己的具体情况和需要就不确定了。
当涉及判断可获得信息的数量和质量时，随着时间的推移，行政部门通过“信息曲线”的方式进行。首先不提供或提供极少的信息，然后用明显过量的信息补偿这一缺失，最终成功减少真正相关的网站内容。其中一个例子是关于法律信息，有些网站提供过多的法律文本，其他的只有交叉法律数据库，仅少数网站提供量身定制的信息，即信息是申请人认为与他的请求相关的。2010年欧盟政府门户网站的信息相关性的百分比，如图8所示：
图8表明，欧盟政府门户网站在所提供信息的相关性方面，太少所占比例为36％，太多占14％，真正量身定制的信息所占比例仅为50％。这说明，政府门户网站所提供的信息服务虽类型丰富、多样，但其中真正有效的信息和服务约占五成。换言之，信息的数量可观，但信息的质量仍需要提升。
3.2互动性方面
门户网站的一个强大功能是互动，通过互动可省却不必要的繁文缛节而便捷地解决问题，真正实现一站式服务。欧盟国家的门户网站注重提供互动服务，特别是定制信息、自动化以及个性化方面的服务。欧盟政府门户网站的互动性方面的主要特征有：
・个性化表格。申请人一般仅浏览其所需要的表格，在某些国家，表格已预选填好，从以前的应用数据记录或由行政部门维护的数据库里进行检索。
・在线表格。在某些情况下，表格被整合成网站的界面。在其他情况下，有可供下载的PDF文件。申请人能改变和填写所提供的表格是关键。
・个性化文件清单，网站显示与用户相关的文件。
・电子支付。用户能够在线缴纳登记和相关的费用，使用一个电子银行申请或类似的程序。
・监测正在进行的程序。用户能通过一个私人空间、一个功能性邮箱或一个电子文件库来监测他们申请的进展，知晓所处阶段及负责处理相关请求的部门。
・通过网站传送决定和交流。启动进程不应随着申请人提交其请求而结束，通告和决定都是通过在线传递的。
图9表明，欧盟门户网站互动服务可用性方面，在线种类和个性化表格遥遥领先，分别占53％和47％，说明门户网站的自动化和个性化发展较快。其他诸如文件清单、汇票的保存、电子支付等得到不同程度的发展，亦说明网站互动服务的多样化。
4 电子采购
电子采购由终端到终端的公共采购流程的数字化组成，它具有传统采购所无法比拟的优势，可将政府的采购过程进行系统化、流程化管理，从根本上提高工作效率。欧盟的政府电子化采购起步较早，1994年便在互联网上开通了《电子招标日报》(TED)系统。该系统包括欧盟的所有政府招标信息，并对所有欧盟成员国的投标者进行开放。2004年，欧盟将原有的4类公共采购法进行合并，制定了新的政府采购指令，即公共事业部门采购指令(2004／17)和公共部门采购指令(2004／18)。尽管这两部法令还需要通过法律层面的进一步检验，但对政府电子采购进行了革命性的规定，并要求“2006年1月31日之前，欧盟的所有成员均须修订国内的政府采购法律法规和实际做法，将电子采购规则国内化”。
4.1电子采购平台
从2009年开始，欧盟就电子政府的公共服务传递的测评开始采用电子采购指标。调查发现，电子采购平台普遍反映了地理范围和行政部门的层级，大部分服务于全国市场(69％)和(或)联邦、地方市场(52％)。大约1／3的样品宣称提供跨国服务，这得到缓慢发展的电子采购单一市场的证实，见图10。另一方面，平台不再按部门细分：大多数平台提供的服务不仅是面向核心的政府部门，也面向最重要的公共部门，特别是教育、国际和医疗部门，见图11。平台的大多数(65％)覆盖3－4个部门，表明电子采购服务在公共领域被认为是水平而不是垂直的。
4.2电子采购参与
如果说电子采购平台是从政府自身角度来评估的话，那么，参与度则是从企业角度来评估的。
首先，从企业通过电子采购手段参与公共投标百分比来说，2010年比2009年增加了2％。欧盟范围内的平均参与度为13％，各有10个国家超过和低于这一平均值。如图12所示：
图12表明，欧盟国家的企业通过电子采购参与公共投标的平均值为13％，较2009年有所发展。就国家来说，基本形成了领跑梯队、赶超梯队和落后梯队3种类型，其中爱尔兰成就最大，占32％，几乎1／3的企业通过电子采购的方式进行投标。
其次，电子采购给企业本身带来的影响是显著的。2011年，德国的Deutsche Bank Research研究机构对德国187家公司进行调研，结果发现，在电子采购过程中，需要使用一系列相关的工具，如电子目录、处理进程等，其中，电子目录在交易费用上节省最多，而反向电子拍卖在价格上更为低廉。最显著的是，尽管在电子采购过程中，相应的成本、进程、价格能够有不同程度的节省和节约，但这并不影响原有人事的变动，也就是不会引起工作岗位和工作人员的减少。这充分表明，在原有机构、人员的基础上，通过电子采购来开展相应的业务活动更能降低成本和提高效率。如图13所示：
在更高的效率和生产力的利益驱动下，欧洲公共部门正加速实现从传统采购到电子采购的过渡。虽然，曼彻斯特部长会议宣称的到2010年实现100％电子采购的目标还没实现，然而，仅一年，门户网站公共采购的透明度从2009年的56％增加到2010年的71％，这有助于潜在的客户寻找商业机会。更重要的是，根据2010年电子采购平台管理者的调查，在线处理通知书的总体数目增加到41％。这表明，从传统采购到电子采购的转变正在整个欧盟范围内取得进展，2005年设定的政治目标已取得明显的成效。
5 欧洲电子政府公共服务取得成效之原因
5.1人本理念的确立
电子政府公共服务功能的定位是各国开展电子政府建设首先需要明确的问题。它所要解决的是无论在规划还是应用阶段，必须落实一个对象问题。因为，不论是经济学理论，还是公共选择理论，都强调绩效，电子政府亦不例外，这也是新公共管理运动所追求的目标。而新公共管理的“顾客导向”理论却正是电子政府建设的理论基础。换言之，客户导向是电子政府公共服务绩效的理论基础和前提。
自2000年电子欧洲计划制定实施以来，欧洲电子政府公共服务理念有了一个转变，即从“以技术为中心”转向“以公众为中心”。这在“eEurope2005”行动计划和“I2010”均得以凸显。此后，以公众为中心的理念不断渗透于电子政府的计划报告及系列评估中。特别是2009年，欧盟首次使用了“用户体验度”指标作为电子政府公共服务成熟与否的一个重要标志，充分说明了公众需求导向在欧盟电子政府中的重要地位。
总之，人本理念体现在电子政府公共服务方面的特征有二：①以公众为中心；②惠及所有人。就以公众为中心来说，它是欧盟电子政府战略的核心定位，希冀通过功能强大的信息技术手段再造政府现有管理模式，改善政府与公众的关系，提升两者的有效互动，最终实现有效的电子治理；就惠及所有人来说，它是欧盟电子政府战略的重要目标，即建立“一个为所有人的信息社会”，确保整个过程的社会包容性，建立客户信任和加强社会凝聚力。
5.2泛欧服务的传递
技术、标准等因素的差异导致电子政府建设过程中易出现数据异构、信息孤岛等问题。特别是在欧盟这样较大范围的区域组织内如何引导成员国在信息化过程中的协同是一个特别突出的问题。为此，欧盟提出了泛欧电子政府互操作，它是“为电子政府服务所设的一系列的建议和准则”，政府、企业和公民能够在泛欧背景下进行跨越国界的互动。它有效解决了泛欧电子政府公共服务传递的技术问题，是欧洲电子政府公共服务实现的技术保障。
2004年，泛欧电子政府服务(PEGS)传递的框架确立，它包含概念框架、逻辑框架、物理框架三大主要内容，每一框架又有许多规定和说明。它为泛欧电子政府公务服务的具体落实提供了一个可操作的模版和蓝图。
泛欧电子服务的传递最显著的工程是IDABC项目(2005-2009年)。该项目是继IDA(政府部门之间数据交换)项目之后实施的又一重大工程，目的是提供公民与企业所请求的服务，提高欧洲公共部门的效率及相互合作。通过建立基础设施和交互的政府网络来支持PEGS，IDABC会真正满足公民和企业的需求，促进关键的社区政策的实施，并有助于消除仍然存在的人员、商品、服务自由流动方面的障碍，进而有助于提升欧洲的商业环境，支持欧盟各国提升竞争力和就业水平。
从历史的角度来看，IDABC对欧洲一体化的进程有决定性的贡献。在数字时代，技术在建立和巩固国家之间的战略关系方面真正扮演了一个重要角色。通过加强泛欧电子政府的合作和扩大其对政府、公民和企业的利益，IDABC还将通过技术途径成为促进和支持欧洲一体化的重要工具。
5.3多层治理的框架
电子政府是借助先进的技术手段来弥补政治治理中的不足，它本身不能脱离政治而“孤军奋进”。政治背景、政治制度等规定了电子政府公共服务实施的原则性框架，为电子政府建设提供了特定的政治环境。
由于欧盟是集超国家、国家和次国家等多种行为实体的统一，再加上各成员国之间的历史、文化、制度等方面的巨大差异，欧盟的合法、有效治理面临巨大的困难，多层次治理理论的提出即是解决欧盟治理困境的新视角。其主要特征是：“决策主体具有多层级性，各个行为体之间没有等级之分，多层级治理体系具有动态性，多层级治理体系是一种非多数同意(non－ma－joritarian)的谈判协商体系”。多层治理体现在电子政府建设上，表现为两条主线：①欧盟整体的信息化；②欧盟成员国根据欧盟所制定的信息化战略自主地进行国家电子政府建设。这种“一体两翼”的电子政府建设之路体现了区域电子政府的发展特色。就管理层次来说，欧盟设立了专门的电子政府管理部门，负责政策的执行、业务的协调、资金的管理等。为规范和加强成员国的电子政府建设，促进欧盟整体电子政府公共服务水平的提升，欧盟曾先后制定、颁布过信息化过程中的一系列政策和指令，初步建立了欧盟的信息法律体系。在欧盟统一法律规范的指导下，各成员国根据本国的实际情况，制定了相应的信息化法律规范体系。欧盟及其成员国在信息化法律法规体系上的服务和补充，是“一体两翼”在信息化领域最重要的体现。虽然欧盟成员国中的联邦制、中央集权制等不同国家制度并存，但在电子政府公共服务上，却表现为将宏观调控作为长远发展重点的共同倾向，充分表明多层治理与电子政府的结合，在欧盟整体及其成员国电子政府服务水平的提升方面具有重要性和独特性。
经过10多年的发展，我国电子政府建设进入了一个重服务、倡实效的新阶段，但仍存在应用系统建设水平低下、服务广度和深度不够、发展不平衡等问题。这些问题的解决不仅需要进一步结合国情加以深刻反思和总结，更需要借鉴域外成功的“舶来品”。而中欧国情较为类似，这就为“拿来主义”找到了一个可供参考的框架。主要启发点有：①应建立适合国情的电子政府公共服务模型。宏观上，做好电子政府公共服务质量评估研究的应用框架，并对研究进行整体规划、宏观统筹；理论上，扩大电子政府公共服务的基础理论研究，将电子政府公共服务质量评估的相关理论引入电子政府公共服务质量评估的研究中；研究方法上，应通过服务模型研究、案例研究和调查研究，对原有的理论和框架等进行补充、修改和完善，使之臻于成熟。②建立科学的评估体系。首要的是在立法途径上完善现有的评估体制，将各项评估活动纳入正常化、规范化和法制化的轨道，使之从一种自发状态上升为一种科学的机制。还可以借鉴欧洲的经验和做法，加快电子政府公共绩效评估的立法工作，在制度层面上赋予其明确的法律依据，这将有助于电子政府公共服务能力的提升。③统一标准，深化应用。要从我国实际国情出发，从电子政府公共服务的总体标准、技术标准、基础设施标准等方面着手，构建起电子政府应用网络平台，实现一站式服务，推动服务的深入发展。