城镇化转轨

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土地城镇化快于人口城镇化的路径不可持续。决策者新思路已现。

近期高层频频表态，透露出经济转型过程中，城镇化被寄予厚望。

国务院副总理4月2日在博鳌亚洲论坛2012年年会开幕式上发出强音：继续促进中国经济社会发展，加快转型是关键；经济结构战略性调整是转方式的主攻方向，扩大内需是结构调整的首要任务，城镇化是中国内需最大的潜力所在。

寄望城镇化拉动内需，不无道理。城镇化会带来巨大的投资和消费需求，不仅交通、通信、供电、供气和供水等基础设施投资和住房投资需求增加，而且随着农民变市民，城镇人口特别是中等收入阶层人数的增加，也会提升基本生活、教育、医疗等消费需求。

根据国家统计局的数据，2011年中国城镇化率首次突破50%，达到51.27%，而2000年这一数字仅为36.2%。根据今年全国“两会”制定的发展目标，2012年末全国城镇化率预期达到52.07%，较上年提高0.8个百分点。

国务院发展研究中心研究认为，中国城镇化水平的峰值在70%～75%，到2020年，城镇化水平达到60%左右，到2030年会接近67%。今后20年，中国还将处在城镇化快速发展的阶段，城镇常住人口还要增加3亿左右。

城镇化趋势不可逆转，但这并不意味着现行的城镇化推进路径和方式已经成熟。3月底的2012中国城镇化高层国际论坛上，中央农村工作领导小组副组长陈锡文即表示，中国城镇化率的快速增长，依靠低成本的强力推进，包括土地和劳动力的低成本、基础设施和公用事业的欠账、相当一部分人员社会保障残缺不全，以及公共服务能力明显落后于城市扩张，“目前的城镇化推进的路径和方式难以持续”。

城镇化的实质应该是，将农村剩余劳动力逐步转变为有就业、有住所、有社会福利和高素质的市民，并且逐步成为中等收入者。但中国的土地城镇化明显快于人口城镇化。

如何真正实现人口城镇化、找到真正适合的推进路径，已经成为中国城镇化进程中不得不面对的问题。

模式之辩

关于中国城镇化模式，历来有“大城市为主”和“小城镇为主”之争。前者认为，应该多发展大城市、超大城市，认为这是世界潮流；后者认为中国应以小城镇为主。

现状是，一些大城市虽然工作机会多，但交通拥挤、房价上涨，生活成本太高；而小城镇很难达到规模经济的要求，造成能源利用效率低下，加之国际市场的变化，增加就业机会面临困难。

“十二五”规划纲要提出，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。

中央财经领导小组办公室副主任刘鹤曾表示，要把大中小城市网络化，通过基础设施一体化实现大中小城市的同城化，为大城市、中等城市、小城市合理分工，大城市提供市场，中等城市界定产业分工，小城市、小城镇增强居住功能，形成合理经济圈和生活半径，既能转移农业人口，又能避免某种城市过大过小的弊端。

“过去的城市化形成了大城市模式，存在很多问题，应该再发展一些二级城市，成为新的中心，使移民愿意去。”刘鹤称。

盘点近年来出台的九大综合配套改革试验区，重庆和成都（成渝）全国统筹城乡综合配套改革试验区、武汉城市圈和长沙、株洲、湘潭（长株潭）城市群，都不同程度地在城镇化模式上做出尝试。

不过，希望移民转向小城市居住的政策初衷要成为现实，还有漫长的距离。国务院发展研究中心去年对20多个城市7000多名农民工的调查显示，外出农民工希望在地级市以上、在大中城市定居的占到一半以上，希望在县城和小城镇定居的还不到40%，选择今后要回到农村定居的还不到10%。

国务院发展研究中心农村部副部长刘守英告诉记者，出现这一情况的原因是，中国城镇化布局正在跟随工业化布局，建设城市群的思路是正确的，但是，中国区域发展需要大的调整。

他称，长三角、珠三角等地区已经实现了经济集中度和人口集中度的重合，土地开发强度已经很大。未来工业化、城镇化需要往中西部布局。

金融危机以来，在资源环境恶化、劳动力短缺等多重压力下，中国经济从沿海向中西部地区的转移加速。

政策层面，国务院批准了安徽皖江城市带承接产业转移示范区规划，广东推出了产业与劳动力“双转移”战略，中西部各地也纷纷出台政策鼓励承接产业转移。

不过，记者在各地采访中发现，虽然有诸多鼓励政策，但是，产业转移更多的是企业根据实际情况做出的决策，要综合考虑生产成本、运输成本、产业配套等多方面因素。

比如说，同为传统劳动密集型产业，近年来选择向中西部转移的纺织服装企业明显增多，但箱包企业并不多见，因为相对于转移后节约的生产成本，增加的运输成本更高。

考虑到东西部在基础设施、产业配套等方面的差距，产业转移的进程不会快速完成。

“长三角、珠三角是从开埠以来就开始慢慢发展了。”刘守英认为，虽然近年来中西部工业化速度加快，但这不是一两年能完成的。

人口城镇化滞后

在中国城镇化过程中，一个突出特点是，城镇建成区快速增长，而集聚的人口则明显滞后。

按国际公认标准，衡量土地城镇化和人口城镇化关系的城镇用地增长弹性系数，其合理区间在1至1.12。

而国土资源部副部长胡存智透露，从2000年到2010年，土地城镇化速率是人口城镇化速率的1.85倍。如果再考虑人在城市，但是没有城市户籍的人口，不能充分享用城镇用地的情况，实际上土地城镇化的速度还应该更快一些。

他称，国土资源部曾做过测算，按照现在土地城镇化的速度，如果让人口城镇化的速度跟上来的话，2010年城镇化率应该达到59%。即人口城镇化率与土地相比，大概慢了10个百分点。

即便如此，常住人口口径的城镇化率也常被人为高估。国家统计局按国际惯例把一年中在城市居住6个月以上的人口都统计为城市人口，这其中就包括1亿多在城市打工的农民工。

而农民工及其家属，无论是在公共服务、社会保障还是在公民权利方面，都存在严重、明显的缺失。陈锡文曾多次表示，如果以农民工实际享受的待遇衡量，目前纳入统计的城镇居民中，“至少有四分之一的人口”没能充分享受市民待遇。

广东省政协4月6日公布的《广东劳动力转移情况调查报告》显示，目前城市主要的公共服务项目仍面向本地户籍人员，农民工与城市社区活动基本隔绝，只有17.2%的农民工认为自己是城里人。

农民工对政府在入户城镇、生存保障、保障房建设等方面满意度都较低。他们面临急需解决的生活问题依次是子女教育、条件艰苦、医疗问题等。

如何将农村居民转为享有公共服务、社会保障的城镇居民，真正实现“人的城镇化”？陈锡文认为，中国可以借鉴发展水平相似国家的做法，设计一种允许过渡的制度，对选择未来留在城市和返乡的农民工，设计不同的社会保障，同时加快推进城乡公共服务均等化，这样既给了农民工自我选择机会，也给了政府过渡的时间。

国务院发展研究中心研究员韩俊则表示，解决这一问题，政策上有三个层次，首先要建立以居住地为基本单元的人口管理和服务体制，将流动人口的服务管理纳入当地社会经济发展规划；其次，免费推进居住证制度，办理居住证的流动人口在子女就学、各种公共服务上要与当地人口享受同等待遇；再次，要分类调整户口迁移政策，逐步让符合条件的农民工在就业居住地有序落户。

今年2月，国务院办公厅公布了一年前出台的《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，明确县级城市放开户籍登记，地级市对有合法稳定职业满三年并有合法稳定住所（含租赁）、同时按照国家规定参加社会保险达到一定年限的人员及其配偶、未婚子女、父母，放开户籍登记。

不过，韩俊认为，光放宽户口落户政策是不够的，关键还是要增强中小城市的吸引力，“第一靠就业，第二有比较好的公共服务”。

刘守英则表示，这一政策只是在原来县一级放开的基础上，增加了地级市，不会有什么根本性的变化，“核心的还是大城市的问题”。

制度改革待举

中国目前的土地城镇化和人口城镇化分处两条不同的轨道。政府通过征地卖地获得增值收益，用于城市建设，而原住民及农民工自发的城镇化却集中在城乡结合部，基础设施建设落后。

要解决这一问题，制度改革不可避免。国家发改委副主任彭森公开表示，积极稳妥推进城镇化，最核心、最紧要的是要着力完善城乡平等的要素交换关系，通过制度设计，恢复农村生产要素和资源参与市场平等交换的权利。其中，最重要的是推进征地制度的改革。

广东省政协前述报告认为，由于农村土地有偿流转机制不活，缺乏具体的操作规范，降低了土地流转的速度及数量，加上当前农村社会保障体制不健全，土地逐渐成为农村劳动力的失业保障和养老保险屏障。

去年12月27日，国务院总理在中央农村工作会议上指出，要加快制订征地制度改革方案，“明年一定要出台相应法规”。他表示，推进集体土地征收制度改革，关键在于保障农民的土地财产权，分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。

刘守英认为，现有的征地制度虽然简单快捷，但也带来很多后遗症，原住民并未获得土地增值收益。合理推进城镇化，必须对征地制度和土地增值收益分配做大的调整，理论上和政策上都要有所突破，需要明确农民工、原住民、政府如何获得、政府如何使用这部分收益，“而这中间会存在激烈的争论”。

中国土地学会副理事长黄小虎认为，征地制度改革的理想模式，是赋予农民完全的土地财产权。首先，要构建城乡统一的土地市场，允许农民在国家规划引导下，自主地参与工业化、城市化进程；其次，对必须征为国有的土地，赋予农民谈判权，参照市场价协商补偿标准和补偿方式。

他认为，由于利益关系调整比较大，改革不一定能一步到位。但方向应该明确下来，不能含含糊糊。改革方案，应有一定弹性，鼓励地方继续探索，避免“一刀切”的弊病。

对于政府经营土地获利，黄小虎认为，问题的主要根源在于，政府成了市场主体，以管理手段实现经营目的，“这个问题不解决，单纯改革征地制度，很难改得彻底，而且落实起来也会阻力重重”。

他表示，改革政府经营土地制度，涉及干部制度、财税制度等更深层次的问题，难度更大。可以考虑分步实施，第一步应是把经营土地的职能从土地管理部门分解出去，管理部门只负对城乡土地按统一规则实行管理的责任，经营土地的职能则交由另外的部门承担。

“改变现行办法，可以对城市建设过分依赖卖地收入形成倒逼机制，促进财税、投资等方面深化改革，形成健康、可持续的发展模式。”黄小虎称。

而刘守英则认为，未来城市建设中，仍然需要靠土地增值收益来解决资金问题，同时政府也会逐步调整，对民间投资的开放会有一些进展。