对口援疆资金的监督管理问题研究

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【摘要】2010年全国对口支援新疆工作会议召开后，国家开启了援疆历史上资金投入最大、支援地域最广、涉及人口最多、援助领域最全面的新一轮对口援疆工作。据了解，“十二五”期间，19个省市对口援疆资金直接投入将超过600亿元。本文分析了援疆资金管理监督中存在的问题，提出了加强援疆资金监督管理建议。

【关键词】援疆 资金 监管

一、新一轮援疆工作给援疆资金监管带来的挑战

为推进新疆跨越式发展和长治久安，2010年，中央召开新疆工作座谈会和全国对口支持新疆工作会议，对做好新一轮援疆工作进行了全面部署。按照中央的总体部署，来自北京、广东、天津、辽宁、浙江、河南等19个省市分别对口支援新疆12个地（州）市的82个县（市）和新疆生产建设兵团的12个师。据了解，新一轮对口援疆与以前的援疆相比，是资金、人才、技术和管理的全方位综合援疆，是资金投入最大、支援地域最广、涉及人口最多、援助领域最全面的一次对口支援。中央强调对新疆的投入和支援省市的援助资金要重点用于改善各族民众生产生活条件，通过资源税等方面改革增加的财力也要重点用于改善民生，资源开发要更直接地惠及新疆各族民众。

会后，全国19省市立足新疆当地，认真谋划，及早部署，围绕着力保障和改善民生，加快提高城乡居民生活水平，全面推进援疆项目建设。截至2010年底，19个省市“十二五”对口支援规划已基本完成。“十二五”期间，19个省市对口援疆资金直接投入将超过600亿元，其中2010年启动试点项目172个，项目总投资约58.08亿元，对口援助资金约26.38亿元，2011年对口援疆资金108.5亿元，安排援助项目1293个。随着援疆资金大规模、大范围的投入，管好用好援疆资金，加强援疆资金监督检查，建立健全监督体系，确保援疆资金安全规范高效，既是推进新疆跨越式发展和长治久安的具体体现，又对新一轮援疆工作提出了巨大挑战。

二、援疆资金监管存在的主要问题及原因分析

目前，各省市的援疆资金一般分为全额投资、部分出资。全额投资的项目是指援建方全额出资，项目一般采用代建制或工程总承包形式建设，或是采取援建方全过程管理、直接组织实施。部分出资的项目主要是对量大面广、无法集中实施，由援建方给予一定资金补助的项目，如富民安居、定居兴牧、农业基础设施建设等。

从2011年4月自治区联合监督检查中，我们可以看到，通过对69个对口援疆项目进行监督检查，发现38个项目存在问题，问题率达55.1%，项目建设中资金管理使用是问题易发、高发的节点。这就表明援疆资金的监管中存在着一些问题，如援疆资金管理不规范、资金拨付方式不统一、资金拨付不及时、挤占挪用、资金项目监管模式不合理等。

1.援疆资金管理不规范

个别地方援疆资金未按规定及时设立财政专户，实行专户管理，弱化了对援疆资金的监督管理。还有一些地方对援疆资金专户管理不严格，未实行封闭运行，出现将其他资金转入援疆资金专户的现象。还有个别地方援疆资金财务记录不规范，无法提供合法有效的原始凭证，白条和不合规票据入账，财务记录附件不全，大额支付现金等。造成这些不规范的原因很多，主要还是科学化、精细化管理不到位，人员偏少或责任心不强。

2.援疆资金拨付方式不统一

从援疆资金拨付方式看，有的是财政部门通过国库集中支付，直接将资金拨至供货商或建设单位，有的地方是财政部门由于未实行国库集中支付，不能按照国库集中支付制度的要求直接支付到用款单位和项目，而是通过主管部门层层下拨至相关部门或单位。对援建方全额投资的项目，援疆资金也是根据项目情况，分别由援建方财政部门拨付至受援方财政部门或是项目承建单位。

3.援疆资金拨付不及时

除了因管理环节多，部分资金拨付不及时外，部分援建项目前期准备不充分，配套资金未落实，项目拆迁和水电暖等管网基础设施工程进度较为缓慢，加上一些地方援疆项目变更调整多，个别项目存在“边设计、边建设、边审批”的现象，项目审批手续不全即开工建设等，影响了资金的拨付。如某市在援疆资金跟踪审计中发现，2010年援疆试点项目实施过程中，调整项目23个，占2010年计划安排资金的19.8%。

4.援疆资金存在挤占挪用现象

部分地方因财力有限，资金周转困难，存在拆借挪用援疆资金现象。同时，个别援疆项目开工后，取得了国家、自治区补助资金，使援疆资金产生了结余，但结余资金，未经批准直接调剂用于其他项目建设，产生了挪用挤占现象。

5.监督检查工作进展不平衡

由于新一轮援疆项目重点集中在保障和改善民生方面，棚户区改造、安居富民、定居兴牧、抗震安居、扶贫搬迁、基层组织阵地建设等项目量大且分散，涉及到偏远乡村和农户，由于单体工程小，项目及资金管理难度大，在监督检查工作中存在进度慢、积极性、主动性不够高的问题，个别地州至今未组织过联合检查。

6.资金项目监管模式不合理

目前各地的资金项目监督检查主要是援建方和自治区各级审计、财政和纪检监察部门，以及各地援疆指挥部。一方面，由于没有统一的资金监管制度，各地一般是依据自治区或援建方的有关制度进行监督检查，侧重点不同，不能从统一的角度对援疆资金和项目的管理进行监督，形成监管合力。另一方面，援疆指挥部的干部人才都是按照新疆的要求进行选派，包括教育、医疗、农业等专业人才，缺乏内审专业人才，在日常资金项目监管方面容易出现漏洞。

三、对援疆资金监管建议

加强对援疆资金监管是援疆资金发挥效益的一个重要保障，并且是实现新疆跨越式发展和长治久安的保障。

为了切实加强援疆资金管理，目前，19个省市分别制定了对口援疆资金项目管理办法和管理规程等各项制度，确保援疆资金的安全、规范、高效。如山东省制定了《关于对口支援新疆资金和项目审计工作方案》，从对口支援新疆工作开始至结束的援疆资金和项目管理情况实施跟踪审计，确保援建效果。上海市出台了《上海喀什建立两地三方四县援建工作监督保障联席会议制度》，明确规定援疆资金的拨付使用一律通过银行网站进行，援疆资金不得提现、不得使用网上银行以外的支付方式，确保每一笔资金流向明白、信息全面、监督有效、公开透明，确保资金运行安全。河南省制订了《河南省对口支援新疆哈密地区和兵团农十三师资金管理暂行办法》，明确了援疆资金按工程进度拨付和管理，规定了援疆资金监督检查和稽查的重点内容。湖北省将所有援建资金涉及的项目，均列为监督检查对象，按照“监督跟着项目走”的思路，对援疆资金使用和援疆项目进行全面检查和监督。确保援疆资金到点到位，使用规范、安全有效、高效廉洁。

归纳各省市的做法，建议从以下几个方面加强援疆资金监管：

1.提高认识，加强援疆资金管理工作

援疆资金的安全有效，是援疆项目顺利实施的前提和基础。各地首先是要充分领会中央、自治区和各省市关于新一轮援疆工作的政策和精神，掌握和了解相关对口支援工作的制度和规定。其次是要高度重视援疆资金管理工作，在资金管理上实行专户管理、单独建账、独立核算、专款专用、封闭运行，确保做到资金调度及时、保障可靠、安全有效，保证项目顺利实施。

2.完善援疆资金监管工作机制

针对援疆资金和项目监督检查中发现的问题及时进行调查研究，总结各地监管经验，研究制定统一的援疆资金项目管理办法和援疆资金监督检查办法，规范资金管理、资金使用、监督检查等方面的行为，实现监管关口前移，从资金运行机制上进行规范，切实加强援疆资金的使用管理。

3.建立健全监督检查机构

发改、审计、财政、纪检监察和援疆前方指挥部等部门，要加强协作配合，紧密联系沟通，按照总理提出的“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”的要求，定期或不定期开展联合执法检查、援疆资金项目审计，发现问题、及时整改。各部门要充分发挥监督检查作用，主动深入项目建设一线，及时收集相关信息情况，总结和分析工作中存在的问题，发现重大问题应及时报告，对经查实的违规违纪资金按照有关规定进行处理。

4.充分做好援疆项目的前期调查和可行性研究工作

对于援建规划是否超出地方实际需求和承受能力，项目涉及的环评、土地是否合规合法，与当地经济社会长远发展相结合、与中央和自治区财政安排的项目结合起来，从全局角度统筹考虑，减少项目变更调整，发挥援疆资金最大效益。

5.建立健全援疆资金的绩效评价体系

按照科学、规范、公平、公正的原则，对援疆项目的前期工作、建设管理、资金管理、工程建设成果、工程验收，运用定量、定性指标相结合的评价方法和统一的评价标准，综合评价援疆项目实现程度，提高援疆资金管理科学化、精细化水平。

6.建立对口支援项目信息报送制度

自治区、援建方、受援地和各地援疆指挥部要明确专职人员，及时做好对口援疆项目信息对接，充分利用报刊、网络等途径，定期向社会公布对口援疆资金支持的方向，主动接受社会监督，实行阳光作业，确保资金发挥最大效益。

参考文献

[1]熊文钊,田艳.对口援疆政策的法制化研究.新疆师范大学学报,2010(31).

[2]王健君,张辉.最大规模对口支援稳边兴疆.望,2010(18).

[3]郑毅.法制背景下的对口援疆.甘肃政法学院学报,2010（05）.

[4]郑丽美.我国财政资金管理存在问题及监管对策.江西科技师范学院学报，2010(02).

作者简介：赵延海（1972-），男，汉族，会计师，伊吾县财政局副局长，研究方向：财政和会计。