试析我国自然垄断产业治理方式的选择

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摘要：目前，自然垄断产业的治理方式主要包括规制(内生规制与外生规制)和国有化两种。世界各国的制度(包括立法制度、行政制度、司法制度、行为规范和管理规章等)禀赋和规制机构成熟程度的差异是导致不同的治理结构的根本原因。对我国而言，其规制机构与相应的法律法规都不健全，因此，我国在选择自然垄断产业治理方式的过程中，应当谨慎选择与现有制度环境相匹配的治理方式。

关键词：自然垄断产业；治理方式；选择依据；选择方案

中图分类号：F276.3

文献标识码：A

文章编号：1672-3309(2009)08-0071-03

一、关于自然垄断产业治理方式的理论综述

从自然垄断产业中厂商的成本条件及其生产的特征来看，一个产业由一家企业垄断经营最为有效。在这种情况下，为了实现自然垄断产品的有效供给，政府都会出面对市场进入进行干预。让一家企业垄断。赋予特定企业以垄断经营权。另一方面，独家垄断地位可能会造成价格歧视、寻租等不利于提高资源配置效率、损害消费者利益的现象。因此，自然垄断产业常常使政府陷入一种社会福利与企业利益取舍两难的境地。面对这种两难的选择。世界各国治理自然垄断产业的方式可以归结为规制(内生规制与外生规制)和国有化两种。

史普博在《管制与市场》一书中将规制定义为，由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需决策的一般性规则和特殊行为。实质上，规制就是政府对市场活动的具体干预。维斯库西等人(2000)认为。在自然垄断行业，社会最优目标是实现较高的生产效率和社会分配效率，即垄断企业以较低的成本向社会提品或服务，并按照正常利润成本来定价。如果由私人资本垄断经营，其只能以获取垄断利润为目的，忽视消费者利益，从而造成消费者剩余损失。亚当斯在《政府与产业行为关系》一文中讨论自然垄断问题时，主张政府对自然垄断产业实行必须的规制。以实现社会福利最大化。自然垄断性要求政府提供市场的进入规制，以便让一家企业垄断经营，以获得规模经济和范围经济效益。自然垄断中的定价冲突同时要求政府提供价格规制，不仅使自然垄断产业资源配置更效率，而且收入分配也更合理。由于信息不对称问题的存在，还要求政府提品和质量等方面的规制。以便纠正信息的不对称。此外。自然垄断企业的负外部性表现，也要求政府提供社会性规制，以便诱导追求利润最大化的私人将其产出限制在使全社会达到最适度状态而非个人达到最适度状态的产出水平点。然而，自然垄断产业的规制政策并非任何时候都是积极有效的。比如。在规制机构设立及政府制定和实施规制政策的过程中，都会发生规制成本，在某些规制活动中，规制成本甚至大于规制收益，从而导致规制无效率。另外，规制者与被规制者之间存在着严重的信息不对称问题，这使规制者难以有效监督企业的行为，导致政府规制的实施结果难以达到预期效果，甚至会产生相反结果。此外，还可能存在规制俘虏问题，从而使规制政策的制定偏离公共利益的目标。

治理自然垄断产业的另一个思路是政府建立国有企业，直接对其垄断经营。将公共所有权作为自然垄断行业规制手段的理论依据主要是公共利益理论，这一理论认为，政府部门在处理与行业之间的关系时，力图实现社会福利最大化，因为这些政府机构是广大人民群众的人，应该按照公共的最大利益行事。从产业组织学的视角看，国有化是一种特殊的政府规制方式。特别是当国有经济作为一种产业政策工具时。其规制性质和作用体现得更加明显。政府在具有准公共产品特征的自然垄断行业实行国有化经营，也可以看作是政府职能与政府机构的延伸，而实行商业化(实现管理和财政上的自治，以向用户收费为基础实施独立预算)和公司化(所有权与管理权分离，使之成为具有独立法人地位的公司)经营的目的在于提升其效率和责任感。从这一角度认识自然垄断行业的国有经济，即可将之视为是政府提供公共产品的一种制度安排或策略。约翰・维克斯在《私有化的经济学分析》一书中提出，“公有制为政府提供了一些附加的政策工具”。在理论上。国家所有权与政府的产业规制都具有追求“公共利益”的诉求，政府在处理与行业之间的关系时，都力图实现社会福利最大化。因此，通过国有经济来介入和引导此类产业的发展。被视作是一种特殊的产业规制政策，即通过企业治理的权力来实现产业规制的目的。规制与国有化的主要区别表现在规制方式赋予了企业剩余索取权，从而增加了企业的内在动力。

梅乔恩认为，上述两种治理方式都存在失效的可能。因此，各国均对自己所采用的制度方式进行了改革。对于原以国有企业为主导的欧洲国家，其通过私有化或部分私有化，外加完善政府规制政策和规制机构的手段来治理自然垄断产业；对于采用以规制手段为主的美国，其不断改进规制手段的同时。也未完全放弃少数但仍存在自然垄断产业的国有企业。两种治理方式各有利弊，从生产效率的观点来看，偏好哪一种处理自然垄断问题的方法是一个经验性问题。经济学家对内生规制与外生规制进行了理论比较。克鲁和克林多佛尔综合了新古典经济学和新制度经济学的效率标准，即配置效率、x效率、动态效率、规模效率、价格控制、公平、治理的交易费用、资产专用性等，运用一个简单的排序体系，对自然垄断产业各种规制模式进行比较。根据对绩效属性的判断，将认为“好”的规制模式赋值为1，将认为“不好”的规制模式赋值为0。各种规制模式的效率属性之间的排序如下：激励性规制绩效较好；报酬率规制绩效一般；内生规制(国有企业)以及不受规制的垄断绩效较差。此外，李特查尔德也进行了类似比较。按照他的评分标准，最好的是外生规制，即激励性规制。对自然垄断产业规制进行比较，可以更好的评价现存的各种治理方式，有利于自然垄断治理制度的正确选择。实际上，在自然垄断行业中，完全由一种模式取代另一种模式当前还不可能。世界各国对介于两者间的混合方式更加青睐。佩洛蒂认为，国有股权的保留可以提高私有化公司的信誉度。

二、我国自然垄断产业治理方式的选择依据

选择自然垄断产业治理方式的重要依据是：一个国家的基本制度环境符合哪种前提条件要求，就应当在现有情况下选择哪种方式。

采取规制方式治理自然垄断产业需要一系列较为成熟的相关制度。各个国家的制度(包括立法制度、行政制度、司法制度、行为规范和管理规章等)禀赋和规制机构的成熟程度有所差异，这将导致不同的治理结构。规制机构的有限理性(其获得的企业相关信息是不完全的或者获取相关信息的成本很高)会导致企业的机会主义行为：自然垄断产业通常需要在固定资产上进行巨额投资，而私有资本在这方面所投固定资本的资产专用性可能会导致规制机构的机会主义。因此，规制制度的设计必须有效处理这两种机会主义，通过宪法和较完善的行政程序是有效规制的重要前

提条件。在美国的自然垄断产业中，规制合同之所以能够有效的维持是因其拥有较好的制度基础。在美国。司法部门与立法部门、行政部门实现了较为有效的分立，其独立性很强。同时，美国具有较为完善的行政诉讼程序，而且可以不断修改行政诉讼程序和规制判例法，可以有效约束规制机构或垄断型基础设施企业的机会主义行为。很多西方国家并不具备像美国这样完善的行政诉讼程序。其中，一些国家可以通过特殊的规制立法来限制规制机构或企业的机会主义行为。比如。智利的有关法律规定了如何详细、具体地设定电力和电信行业的规制价格，如何确定公平的回报率(使用资本资产定价模型)，如何制定价格指数，如何解决冲突等。这种方式要求相关法律必须是难以改变的，同时要求司法具有充分的独立性。

自然垄断的国有化方式完全有可能实现自然垄断效率，但其也是有若干前提条件的。当这些条件不能满足时，自然垄断效率就不可能发挥出来，其中，最重要的前提条件是政府监督的质量。自然垄断的国有企业是在政府监督下运营的，由此产生了委托――的问题。政府可以授权经理层进行日常管理，经理层则向拥有相当自的董事会报告，但政府作为资产所有者，其仍然保留有直接干预的权利。Stigliz(1971)认为，“两种(公有制和私有制)之间的主要区别是，当政府试图干预生产活动时，政府要面临交易成本。在公有制下政府干预的成本一般较小，但在私人生产的情况下，不干预的承诺更为可信并且具有有利的激励效应。”可见，由于国有化内在的制度安排结构，自然垄断实行国有化运营方式将面临潜在的由制度产生的交易成本。如果这种交易成本变大，就可能抵消和扭曲自然垄断效率，从而使国有化表现出低效现象。这种现象与其说是国有企业低效，不如说是政府监督制度的低效。因此，对国有化的自然垄断效率而言，政府监督质量是其存在的重要前提。而要达到政府监督的高质量，就必须建立政府与国有企业之间的合理的制度结构和激励机制。但是，国有化需要的合理制度安排，并非易事，甚至需要高昂的监督成本代价。国有化存在的制度难题实际上揭示了政府监督制度的合理程度只是为国有企业提供了实现自然垄断效率的一种外在约束，自然垄断效率的实现更根本的是必须对自然垄断企业提供一种内在动力，这种动力的存在将使国有企业持续关注自然垄断企业的运行状态，分析企业是否在规模经济上、价格上实现了自然垄断效率的优越性。只有国有企业实现了这一优越性，才可能在市场上具备效率。对动力机制的寻求，使规制理论和有效竞争理论发展和丰富起来。此外，国有化的选择还存在一个“度”的问题。对于国有经济而言，其存在一个有所为、有所不为的边界，应该选择更适合国有经济的领域，才能促进自然垄断效率的发挥。

三、我国自然垄断产业治理方式的选择方案

如前所述，在制度不健全的情况下，任何一种治理方式都不能很好的发挥功效。对于规制的治理方式而言，在制度不健全的情况下，其缺乏用来形成履行特定社会目标的私人承诺的规制控制权，这将导致最终控制权分配的不确定性。因此，规制必须要明确，这样，才能使公共政策和私人行为更好地得到公众的监督。

对于我国而言，目前还缺少重要的制度来支持自然垄断产业的规制治理。比如，司法机构的独立性较差(东亚地区常见的行政强于司法的现象在我国普遍存在)，相关的立法，如反垄断法和很多部门法(如电信法)都未出台或是很不完善，行政诉讼程序和其他反映民众或企业意愿的渠道(如各种听证会等)也都不够完善。这些说明，我国大部分的自然垄断行业都不具备实施有效规制的相关制度基础。特别是对于电信等属于资本技术密集型的寡头垄断行业来说，这些行业合理的市场竞争格局尚未形成之前，整个行业可能会被由某一种经济成分所控制的寡头企业所主导。如果我国放弃对自然垄断行业的国有经济控制，这个行业很可能会被国内私有资本或国外资本所垄断。国内私有资本或国外资本垄断下的自然垄断产业更需要有效的规制。在这种情况下。大面积的放弃国有化的治理方式，可能会导致令人无法接受的、失去控制的经济体系。因此，国有控制是有必要的。在考虑缩小国有化速度时必须谨慎。部分的、暂时的国有产权，可以为确立所需要的制度和规制结构创造出所需要的时间。

总之。在自然垄断行业放弃国有经济的控制权需要有效的制度条件，包括独立的司法机构、完善的立法、有效的行政诉讼程序等。因此，在有效规制不足的情况下，国有经济就成为了我国控制自然垄断产业合理的和必然的选择。

参考文献：

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