广东茂名滨海新区空间管制体系研究初探
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[摘要]: 为适应新时期城市转型发展的需要，面对建设用地无序的扩张，迫切需要对茂名滨海新区的空间资源进行优化和管制。本文旨在探讨构建茂名滨海新区多层次空间管制体系，通过空间管制分区与政策分区联动的方式，促进区域紧凑高效的增长，实现区域整体的可持续发展。
[关键词]: 滨海新区；空间管制；空间区划
[Abstract]: To meet the needs of the new period of city development in transition, facing the disorderly expansion of construction land, in urgent need of space resources of Maoming Binhai New Area for optimization and control. This paper aims to explore the construction of Maoming Binhai New Area multi-level space control system, through the spatial zoning and policy division way interaction, promoting regional compact and efficient growth, to realize the sustainable development of the whole regional.
[key word]: Binhai New Area; space control; space division
中图分类号：D999.1 文献标识码：A 文章编号：
一 引言
空间管制区划的理念作为城乡规划思想的新尝试,直接挑战传统规划的条块管理模式;其基本思想是从解决统筹协调城乡发展、实现空间资源的有效分配的角度,为城市可持续发展留有足够空间,不失为一种增长型管理模式;其核心是建立空间准入机制,对区域内各类空间资源的开发建设实施控制引导,以促进区域紧凑高效的增长,充分体现城乡规划的公共利益。
为适应新时期城市转型发展的需要，在茂名实现跨越式发展的关键时期，茂名市委、市政府提出建设广东茂名滨海新区（以下简称滨海新区），实施“滨海发展战略”，构建茂名“全域滨海”发展新格局。随着城市利益主体的日益多元化，茂名滨海新区的快速发展也面临新城膨胀失控、开发质量下降、生态环境和文化资源遭到威胁等问题，面对建设用地无序的扩张，迫切需要对滨海新区的空间资源进行优化和管制。
二 滨海新区城市建设现状解析
1 现状建设概况
滨海新区是茂名市临海岸发展的战略拓展区域，是广东粤西地区具有较大开发潜力和支撑引领作用的新兴增长极。规划区包括茂南区、茂港区、电白县两区一县的 19 个建制镇、3 个街道办和高新技术开发区。区内地势大多较为平坦，现状建设量较少，开发密度较低，除不到 50 平方公里的城市建成区和基本农田、湖泊、河流水系、水库、山体等不宜作为城市建设用地的地区外，其余均为可大规模开发的滩涂和丘陵地区，海岸线除水东港之外均未大规模开发，可供开发土地资源较为丰富。
2 现状空间矛盾的本质
滨海新区的现状建成区空间分布主要表现为：建成区散点分布，相隔距离较大；工业项目和基础设施项目已逐步向南向东靠海发展；公共设施用地较少，主要分布在电白县城区、南海片区与老城区生活区。
由于缺乏有效地管控，城市建设无序蔓延，滨海生态格局遭到破坏。其空间矛盾的本质主要反映为部门条块利益的矛盾，导致各类功能区划难以协调；传统空间开发控制主导的管制，由于缺乏政策引导，难以有效实施；缺乏合理的控制方式，难以全面的管控城市空间。
三 滨海新区空间管制体系的构建
滨海新区空间管制体系应建立在对空间管制特征和地位全面理解的基础上，可分为两个层次，即新区层面的空间管制和中心城区层面的空间管制。新区层面的空间管制分为三项内容，包括城市空间增长边界的划定、空间管制分区、政策分区；中心城区层面的空间管制分为两项内容，即四线管制与密度分区管制。
体系的整体性要求构建空间管制体系时必须全面包含城市总体规划中的全部内容，而体系的层次性则要求在考虑空间问题时要从不同尺度入手，因此滨海新区的空间管制体系应分为新区和中心城区两个层次。
新区层面的城乡空间发展存在的问题即城镇空间的蔓延以及对基本农田、历史文化资源以及生态保护区等战略性资源的蚕食。因此，新区层面的空间管制的目标主要是：划定城市增长边界(UGB)，控制城市空间蔓延态势；划定基本农田、历史文化资源以及生态保护区等战略性资源的控制边界，并加以严格保护；根据不同的功能区，提出差异化的政策。
中心城区主要功能为城镇建设，其目标在于选择建设适宜性高的土地进行集中开发，并通过容量控制鼓励其中部分地区的高强度开发，而将绿地、河湖水面、各类保护区等建设适宜性低的土地严格保护起来，并制定相应的空间政策，以维持城市生态系统的可持续性。
四 新区层面的空间管制
1 划定城市空间增长边界（UGB）
随着滨海新区土地资源的紧缺，未来城市空间增长必须有一个限度，以保持滨海新区的生态底线，并积极构建滨海新区的生态安全格局。为了更好地加强滨海新区生态保护，防止城市建设无序蔓延危及城市生态系统安全，严格土地利用和各项建设项目管理，通过划定城市的建设高压线——基本生态控制线，统筹协调经济发展与生态资源保护间的关系，体现空间资源管制的统筹性；通过改变传统的规划思路，实现“建设规划”到“禁止建设的规划”的转变。
通过生态限制性评价和空间增长评估，同时衔接土地利用总体规划的用地空间分配方案和国土储备用地分布，划定城市空间增长边界。此空间增长边界为2030年城市建设用地的增长范围，其与基本生态控制线之间的部分为远景城市极限拓展空间。
2 空间管制分区
在城市空间增长边界划定的基础上，按照城市规划编制办法的要求，结合地方政策法规和相关规划等对空间管制的要求进行空间区划工作，划分出禁建区、限建区、已建区和适建区，并采取不同的综合管制措施。禁建区应采取最为严格的保护措施，建立财政补贴和转移支付制度，鼓励原有建设用地逐步退出，保护生态环境，实行生态保护优先的绩效评价标准；限建区应禁止大规模开发，严格限制项目建设的类型，实施项目准入制度，并控制土地开发建设的强度；已建区应以旧区更新改造为主，实行有机更新、综合开发策略，逐步完善优化用地功能；适建区应合理控制建设用地的增长规模和速度，有计划、有步骤地进行城市建设。
3 开发政策分区与分级管治
（1）开发政策分区
为针对滨海新区城市空间实际情况，采取差异化的空间政策；为增强相关公共政策制定的空间指向，有效引导城乡建设的开展，规划将滨海新区划分为重点发展区、功能更新区、空间优化区、规划建设协调区、生态改善区五类区域，并制定相应的配套政策指引。开发政策分区更强调各分区内城镇建设的不同模式以及与之相匹配的土地、财政、环境、规划以及绩效考核等不同领域综合政策。通过具有多元内涵的政策引导，从而实现在滨海新区内各项资源的空间合理调配和宏观可持续发展。