挂钩政策下睢宁农村居民点用地整理研究
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摘要：城乡建设用地增减挂钩是加强农村建设用地整理，拓展城镇建设用地空间的有力措施。本文通过对睢宁县农村居民点用地现状及存在问题的分析研究，提出了挂钩政策下适合该县实际的居民点整理模式。
关键词：增减挂钩居民点整理模式
引言
从挂钩政策的要求可以看出，实现挂钩政策的关键在于农村建设用地的整理，其中主要是农村居民点整理。挂钩政策的实施有利于加速农村城镇化、现代化的进程。一方面，通过农村建设用地的整理，将有效推进“工业项目向开发区集中、农民居住向城镇及中心村集中、基本农田向保护区集中”，另一方面，通过挂钩政策的实施，将有效整合农村居民点用地，改变过去布局分散、结构松散的局面，形成集聚效益和规模效益，提高土地利用的集约化程度。
农村居民点狭义上可称为农村宅基地，是农村村民用于所建住宅以及与居住生活有关的建筑物和设施用地，包括农民居住区内的主房用地、附房用地以及晒场、庭院、宅旁绿地、围墙、道路等用地，是一个复杂的土地利用综合体。
睢宁县共16个镇，1个省级经济开发区，390个行政村，4452个自然村，农村总人口1146403人，287361户，家庭规模为4人/户。根据调查数据显示，全县建设用地53.19万亩，其中居民点占地39.19万亩，
占建设用地总规模73.7%，人均农村居民点面积227.88平方米，户均用地909.01平方米。
2 农村居民点用地存在的问题
2.1人均用地和户均用地规模偏大
睢宁县农村居民点用地391870.95亩，人均居民点用地227.90平方米，户均用地高达900多平方米，村庄庄体膨大，缺乏统一规划，据调查，部分宅基地占地就已达1亩左右，浪费土地现象严重。
2.2村庄建筑密度大，容积率低
农村居民点一般都历史悠久，不同年代、不同结构的建筑物相互交叉，相互之间缺乏统一的规划布局，见缝插针式的建筑物非常普遍。当前大多数村庄的房屋、农舍等建筑物存在以下问题：1、朝向各异，前后错落不齐，小巷弯曲，村内道路质量较差。2、农户建房选址比较随意，且大多数以低层建筑物为主，尤其以独居小院为主，占地面积大，容积率低。
2.3 基础设施落后，生活环境较差
村内水、电、气、通讯、道路等基础设施建设滞后，文化、教育、医疗、卫生等设施不完善，建筑物单体面积差异大，使用功能混杂，不仅导致村庄的居住环境质量差，而且给农村居民生产生活带来极大不便，严重影响了农村现代化进程。
2.4“空心村”现象普遍
由于城市化进程的加快，不少年轻人或就学或外出城里就业，居住在居民点内的人口大量减少，不少家庭只剩下老人在村内居住，其中不少家庭老人一去世即形成空置住宅。还有些家庭举家迁往城市，由于中国户籍制度的原因，原有房屋往往保留，也形成空置住宅，不少老居民点已形成空心村。
3 挂钩政策下农村居民点整理模式
3.1 对经济水平较好，农民的思想观念更新快的城郊结合部，建议采用政府与市场结合模式，即政府予以一定的优惠政策，建设多层农民公寓。住宅的拆旧建新、闲置土地重新利用以及住宅的配置等方面均采用与城市房地产开发相类似的市场化运作。该模式由政府与企业共同承担项目风险，利益共享，责任共担，可以充分发挥政府与企业各自的优势，既保障项目的社会利益，又不使政府负担过重。同时考虑到农村的实际情况，可将生产设施集中化，统一建晒场、农具堆放地，这样既综合利用了土地，又使得村庄布局合理、美观、整洁。该模式的基本思路是先建房――农民迁入新房――拆新村――腾出土地――复垦为农用地。
3.2对于村内空闲地比较多，土地浪费严重，但发展潜力较大，农民积极性较高的村，可以选择在原村址外就近规划建设新村，该模式主要以建设平房为主。村庄改造完成后，可以增加大量耕地。
3.3对于相对偏远、经济发展落后地区的村庄，可以在村庄规划的基础上，利用宅基地行政审批手段，加强对宅基地的管理，合理利用现有的建设用地，充分利用闲置地和废弃地，不断提高土地利用的集约化水平，并在现有基础上实施综合整治，改善村容村貌。如桃园镇小时村小赵庄，该组仅20多户，占地48.3亩，宅基地42.3亩，通过拆迁把村民安置到其它村组，新增耕地37亩。
3.4对于发展前景不大，由于人口城镇化等原因人口规模逐渐缩小的村庄，可以采取引导控制相结合的政策，逐渐搬迁到镇村或中心村。农户建房时严格按照国家标准审批宅基地，并对原来的小村旧址进行复垦还耕。
4 挂钩政策下加快农村居民点整理的建议
4.1加强领导，做好宣传工作
首先，政府要成立领导小组，为保证增减挂钩工作的顺利实施，我县成立了由县长任组长，分管县长任副组长，发改委、财政、国土、规划、建设、环保等部门负责人为成员的领导小组，下设办公室，具体负责挂钩工作的日常事务；其次，要采取多种形式宣传增减挂钩中农村居民点整理的目的、意义和政策，让各级领导、镇、村特别是老百姓进一步了解这项工作，从而有计划、有步骤地开展此项工作
4.2科学规划，严格执行
实施增减挂钩开展农村居民点整理必须在规划的科学指导下进行，做到优化布局,有序开展，要以土地利用总体规划和城镇规划为指导,并与其他有关规划衔接,在具体的操作与实施过程中，必须坚持因地制宜、量力而行的原则。要针对居民点现状，结合未来的农村人口、城镇人口数量以及需要保护的耕地数量和基本农田保护数量，分析农村居民点整理的潜力大小，量力而行地提出农村居民点整理的目标及制定具体的分阶段措施的计划，充分保证农村居民点规划目标的实现。同时，在农村居民点整理的过程中，要十分注重保护、提高耕地质量和改善农村生态环境。
4.3制定政策、加强监督
健全和完善的制度，是实施农村居民点整理最基本的保障。要切实加强农村居民点整理的检查指导，对居民点整理规划和村庄治理情况定期进行通报，认真查处和纠正各种违法违规行为；要完善农村居民点整理工作考核激励机制,将增减挂钩工作纳入政府年度目标管理考评体系中。
4.4明晰土地产权调整及土地收益分配关系
农村居民点用地整理中的产权调整，涉及到集体土地之间、集体土地与国有土地之间、土地使用者之间的产权调整及利益补偿分配问题，如农村居民点用地整理涉及到田块重整，村镇合并等权属置换。如果不明晰产权关系，不仅不利于工作的开展，而且会给农村居民点整理后留下各种权属纠纷。因此，应明晰产权调整及土地收益分配关系，建立农村居民点用地整理的激励机制。
结语
挂钩政策的实施有利于优化用地结构，提高土地集约化程度。通过挂钩政策的实施，将有效整合农村居民点用地，改变过去布局分散、结构松散的局面，形成集聚效益和规模效益，提高土地利用的集约化程度，而且有利于控制城镇建设用地盲目扩张、乱占耕地。睢宁县要进一步加强挂钩工作的实施，以此推进新农村建设的进程。