人类可以与洪水和谐相处
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向立云，中国水利水电科学研究院防洪减灾研究所副所长，多年关注洪水、洪水管理以及防洪减灾研究。近日，本刊特邀中国水利水电科学研究院教授级高级工程师向立云为我们解读理性认识洪水、科学管理洪水的知识。
洪水管理概念的渊源
向立云说，洪水管理的对象是洪水、人与土地，手段包括工程措施和非工程措施。
他给洪水管理的定义是，以政府为主导，以公平的方式采取综合措施管理洪水、土地和人，实现社会、经济效益的最大化。
洪水管理的措施，可以追溯到几千年前的大禹时代，从那时的 “堵”与“疏”，一直到现在采取的各种防洪措施，都属于洪水管理的范畴。
20世纪40年代初，美国最早提出了非工程措施这个概念，当初虽没有明确提出洪水管理这个名称，但是已经有了洪水管理的思路。美国在做工程之外，还采取了保险、土地管理、抬高地基等一系列措施来应对洪水，期望合理地协调人与洪水的关系，类似于现在的“人水共处”概念。
向立云强调，洪水管理在目前应更侧重于管理土地和人的行为。
而之所以洪水管理要由政府主导、采取公平的方式，是因为防洪是公共事业，政府跟企业是不一样的，企业以盈利为目的，而政府是以社会的总体效益最大化为目的，这样就要兼顾人在防洪活动中的公平。
他解释说，工程措施往往会出现保护了一个地方，而危及其他地方的情况。比如左岸修堤防会使右岸的风险加大，左、右岸都修堤防有可能会导致下游的洪水加大。修了水库，保护了下游，但是库区就被淹没。这就是工程措施采取之后的“风险转移”。
对于这种风险转移，民间最直接简单的应对就是你修了我也修，互相竞争，或者你修了，我就破坏你，不让你修工程而影响我的利益，由此导致彼此之间的水事纠纷。
但是，如果修建工程是政府行为，则会考虑兼顾非保护区的利益，兼顾风险可能会转嫁到的区域。现在的水库补偿就比较明确，因为政府预先知道哪些会被淹，哪些会受损，所以会统筹安排一定的搬迁费、补偿费。
但是，要判断堤防修建导致了哪个地方受损、风险转嫁多少，这个需要以流域的观点来看。因此，洪水管理要以流域管理为单元，总体考虑洪水与土地之间关系的协调。堤防工程有可能造成的影响要通过全流域来分析，如果从总体上是合理的、有利的，但会造成局部区域风险增加，那就要采取适当的补偿。
包括现在的蓄滞洪区，它实际上是为了保护比较重要的地区而设置的，水大的时候需将超限的水临时蓄到蓄洪区内。对此，向立云说，蓄滞洪区作为转移风险的工程措施，虽然对全局有利，但也会造成不公平的情况，因此国家制定了蓄滞洪区运用补偿办法，以维护社会公平。
向立云说，洪水管理主要包括三部分内容，一是致灾因子管理，二是承灾体管理，三是承灾体的脆弱性管理。
什么是承灾体管理？向立云说，承灾体就是受洪水威胁区域的资产和人，管理手段主要是土地管理。土地管理的方式，一是根据洪水特征，进行土地利用的控制，常用的办法是洪水风险区划，多将受洪水威胁的土地分为禁止开发区、限制开发区和一般开发区，用以限制和引导土地的利用；还有一个是产业的布局，根据对洪水的分析，看哪个地方适合发展农业，哪个地方适合发展工商业等。现在国家正在编制“洪水风险图”，图做出来了，就知道哪个地方风险大，哪里风险小，根据洪水风险情况，开展对土地的管理。
承灾体的脆弱性，指的是同样洪水，不同承灾体的受损程度是不一样的，比如土房和混凝土房的脆弱性是不一样的。管理承灾体或管理脆弱性主要是通过非工程措施来实现。
对工程标准的理解，要防止“安全的错觉”
洪水管理离不开工程手段，但工程并非标准越高就越安全。向立云解释说，工程修得高了、宽了，标准高了，反而会给人一种安全的错觉。人们一看这个堤防这么高、这么结实，就觉得安全了，其实并不是这样。因为超标准的洪水总是会发生的，包括工程的质量不到位、老化等隐患，可能洪水还没到设计标准就出事了。所以要认识到工程是有局限的，不是想修多高就修多高，要与所处的条件相适应。把握不好还会产生一些副作用，风险转移就是一个问题。
现在经常有人讲，我这里只有十年一遇的标准，低了，或者说千年一遇标准是高的。向立云说，这种说法实际上是不科学的。在他看来，有些地方五年一遇的标准没准就太高了，因为你保护的地方没什么资产。但是有些千年一遇标准也不见得高，因为资产密集、人口众多等原因，确实需要保护。
另外一种情况是，即便你想与经济、人口相匹配而提高修建标准，也不一定能实现。因为工程修建还受当地自然地质条件的限制和洪水本身特征的影响，可能修高了也没用，有可能水还没涨到那么高，堤防就受不了了。因此，工程修建标准既要考虑与社会相匹配，又要和当地自然地理、地质条件相匹配。
洪水具有利弊两重性
在向立云看来，工程修建可能会对环境、生态造成影响。从更长的时间跨度来讲，洪水实际上是利大于弊。不管是黄淮海平原，还是长江中下游平原，包括其他平原，主要是通过洪水泛滥形成的。如果没有洪水泛滥，现在的平原也许就不存在了。洪水还可以输送上游的养分下来，起到滋养土地的作用。洪水也会对地下水起到回补作用。所以，洪水管理包括除害和兴利两个方面。对于洪水，我们要在可以接受的风险程度下，权衡利弊，采取一些措施来加以利用。
尤其是现在，水资源短缺是一个长久的问题，经济社会发展用水量也越来越多，在这种情况下，怎么通过工程的措施、通过调度的措施把洪水利用起来，应是洪水管理的一个重要方面。
洪水利用有三种手段可以尝试
向立云介绍说，目前洪水利用的方式主要有蓄洪于地表和补水于地下，具体手段包括水库汛限水位动态控制、河湖互济、蓄滞洪区（包括湿地）运用等。
水利部近年来就洪水利用也做了一些探索，包括水库汛限水位的动态调度、河湖沟通等。
向立云说，蓄滞洪区利用洪水的设想是，在缺水地区，当洪水还没有达到蓄滞洪区启用标准时，主动引洪入蓄滞洪区，在不造成很大损失的前提下，利用洪水回补地下水。还有一个方式就是，利用蓄滞洪区正常蓄洪运用的时机，有意让洪水多滞留一段时间，而不是在洪水过后立即排洪回河道，以更多地回补地下水。在北方地下水开采比较严重的区域，地下储水空间比较大，更适宜利用洪水回补地下水。
海河1996年洪水期间，启用了大陆泽、宁晋泊等蓄滞洪区，据估计，补充了8亿立方米地下水，可见洪水利用的潜力不小，大有可为。
我国“十五”攻关项目曾选择海河流域的大黄铺洼作了较为深入的研究。把大黄铺洼分区，划出一块儿大概有40多平方公里来做水库，把人口移出来，来了洪水以后蓄到这个水库里面。海河流域缺水严重，更多地利用洪水，可在一定程度上缓解水资源不足的问题。
汛限水位的动态控制利用已在全国不少水库开始试点。原来汛限水位是一个固定值，汛期没有任何变化。而现在可以根据分析、论证和预报，在保证水库安全的前提下，相机调整汛限水位，更多地蓄水。
洪水保险还有多远
洪水保险并不减少任何洪水损失，但是它可以提高灾后恢复能力，维护社会安定。向立云说，虽然保险有一定的成本，但洪水保险的好处在于，把一部分人遭受的严重灾害分担了，让更多的人共同分担这个风险，保险赔付了之后可以很快地恢复生产，对整个社会是有利的，这是一种非常好的非工程措施。
我国防洪法里也扶持、鼓励洪水保险。但现在国家洪水保险迟迟没有开展，仅有零星的保险公司有洪水保险，很多公司已经退出这个市场了，因为赔付不起大量的损失。
在美国，洪水保险已经比较成熟。它和土地管理捆绑在一起。就是说洪水保险是有条件的，你必须达到某一个规定的防灾减灾能力的要求后才可以参加保险。而且区域不同，保费不同，高风险区保费自然也高，这是经济上的调节。如果不参加保险，和联邦有关系的银行、投资机构就不会给你提供贷款和担保。在这种制约条件下，投保的需求自然提高，保险覆盖面也就比较高了。
美国洪水保险大约从20世纪50年代就开始运作，但起初被参议院否决了。1968年，美国洪水保险法颁布，制订了洪水管理计划，至今洪水保险已经做了40多年。
我国防洪管理体制机制亟待完善
向立云说，我国大江大河重点保护区的防洪工程做得已经很不错了，洪水应急管理的法规和行政体系在世界上也不落后。
但对于洪水管理，现在缺少对于承灾体的管理规范。比如缺少对防洪区内人的行为、开发行为、土地利用的行为进行规范管理，制度约束性还不够。另外，预警预报系统还很欠缺，山洪灾害预警依然是薄弱环节。
向立云建议，要大力推进应急管理的社会化进程。除以行政手段动员防洪外，还要想方设法让社会大众知道他所处的地方风险是什么？遇到什么情况后要采取什么对策？对此，还有许多工作要做。他说，要加强宣传教育，通过各种媒体进行宣传讲解，尽量提供完整的洪水风险信息，提高公众的风险意识和自我保护及自救能力。
对于巨灾的应对也是应急管理的一个重要问题，比如日本地震引起的海啸以及核泄漏。许多预料不到的情况可能随时会发生。在全球气候变化加剧的背景下，突发性的极端事件发生频率在增加，我们要怎样防患于未然？如果出现危险，采取哪些措施来避免和减轻灾害？
向立云说，这些需要政府组织相关的前瞻性研究、制定预案、做好应急准备，同时要告诉老百姓。这两个方面，一个政府的准备工作，一个社会的风险意识都需加强。
中小河流治理要尽可能做到“风险零转移”
中小河流确实应该加大治理力度，因为欠账太多，原来主要关注的是大江大河中下游，中央对中小河流的投入不多，地方财政投入也不足。
但是，向立云认为，中小河流治理，从洪水管理的角度，要以流域为单元，通盘考虑，不能就中小河流论中小河流。他说，中小河流多属于流域的中上游，中小河流的治理要考虑对下游有什么影响。因为如果中上游都保护起来，那么洪水就会更多、更快、更集中地输送到下游，下游的防洪标准就相对降低了，就会产生“风险转移”。
向立云认为中小河流治理，要尽可能做到“风险零转移”。就是采取治理措施后，这里往别处输送的洪水不能比你采取措施之前更多，避免把风险转移到别的地方，尽可能就地消化。所以对中小河流治理，需要统筹考虑，上下游兼顾。
他举例说，1998年之后，全国兴起一个加固堤防的高潮，在珠江上游，大修堤防后造成洪水归槽，同样的降雨，导致下游原来可能是50年一遇的洪水，就变成了百年一遇洪水。虽然降雨没增加，但是上游保护起来，蓄洪能力降低，往下游输送的水量就增加了。
如果以提高防洪标准为目的的中小河流治理大面积铺开，这种情况肯定会出现，影响就很大了，这个是需要考虑的问题。
城市治涝要排、蓄结合
当前城市防洪成了一个最受人关注的问题。
向立云说，现在很多城市面积扩大了，不透水的地面也就相应增加了。那么原来不积水的地方，现在随着地面的硬化或者建筑物的修起，留给洪水的空间萎缩了，肯定会增加地表径流，排不及时就会形成内涝。对此，向立云首先建议，要按照风险零转移的理念，对新开发区域，要求其将因开发增加的径流就地消化。
而对于已经完成的建设，全面改造城市排水系统、提高排涝能力太难了。即使加大了排水管网的排水能力，但是接纳城市排水的河道的泄洪能力又是固定的，就那么大的能力，河道排不出去还是要堵到那里。所以要想通过增加排水管网的排水能力来解决城市内涝问题是不容易的，可能会解决一部分，但潜力有限。
那么，解决这个问题的有效措施就是雨洪就地消化，包括增加城市的水面。增加城市水面是一个缓解内涝的渠道，对城市景观和生态环境都有好处。这一方面要保留、禁止填埋城市的水面，另一方面要想办法多开辟一些水面。
向立云说，通过就地消化雨洪，缓解城市内涝能做的文章很多，包括设置地下蓄水池、增加地表的透水能力、建设下凹式绿地、利用运动场和广场临时蓄涝等。
而在“排”的措施潜力挖得差不多的时候，就要用“蓄”的办法了，这和河道防洪是一样的，蓄泄结合。蓄滞城市雨洪可以和雨水资源化结合起来，一举两得，这对北方城市尤为适宜。