完善租约解决使用年限问题

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当下国有土地70年使用权的租约安排，会对城市房地产和城市化进程产生何等影响？朱国钟等人的研究表明，70年使用权安排将会抬高房价，降低城市住房供给，减缓城市化的进程。不过70年的土地使用权并不只是中国的特例，而是很多国家在城市化进程中都采用过、甚至到现在还在采用的办法。

以瑞典为例，这种土地使用制度被称之为土地租赁制度。有人认为，土地之所以增值，是因为社会进步的结果，因此增值部分完全归土地所有者与开发商是不合理的。于是，土地租赁权就成为获得土地增值价值的一个手段。

在这种制度安排下，土地承租人有权按照合同的规定使用土地。承租人不能向市政府要求废止租赁合同，但市政府在住宅合同租期满60年后或其他性质合同满20年后就可以废除合同。这种土地租赁制度对瑞典的城市化产生了什么影响？1950年至1975年，瑞典一共提供了200多万套住宅。

从瑞典的例子来看，这种租赁制度并没有影响房地产的供给，却降低了土地开发的门槛：在快速城市化时期，与急速增长的需求相比，城市住宅供应很有限，其中很大一个原因在于高昂的土地成本使能参与住宅开发的机构很少。土地租赁制度的最大优势是降低土地价格。瑞典的做法是鼓励开发商不用支付获得土地所有权的费用就开发土地。当房子建好入住时，需要和政府签订26年至100年的租赁合同。

为什么瑞典的土地批租制度能起到降低房价的作用，而中国的土地使用权制度却无法起到类似效果？根本原因在于制度初衷并不一致。瑞典采用土地租赁制度的本质在于政府要代表社会分享城市发展的红利，不让土地所有人独享收益；而我国推行国有土地使用权转让的初衷则是通过“所有权和使用权”分离来解决国有土地不能为私人所有的法律禁锢。

正是因为这个差别，瑞典在设计此项制度时会对各种可能出现的情况作很细致的区分，比如租金如何确定、使用权到期后如何返还等一系列细节问题；而我国只是为了解决如何使用土地的问题，对其他问题考虑甚少，甚至像土地出让期届满之后该如何续约或者收回等问题到现在也未认真考虑。

如何化解这个问题？朱国钟教授提出了私有化、拍卖土地的永久使用权和完善契约等三种办法。尽管在操作办法上前两者简单可行，但考虑到路径依赖，完善租约可能是更加可行的，而且国外也有可供借鉴的成熟经验。

当下迫切要做的是如何平衡所有者和使用权人之间的利益，在目前的租约安排下，地方政府和土地使用权人都想土地升值和房价飞涨，因为他们都只有通过卖地/房这个退出机制。如果考虑到房产价格要让城市居民可接受，那么我们必须认真审视当下的合约结构，唯有此才能让更多进城的人从城市化中受益。 作者为上海金融与法律研究院执行院长