主体功能区建设能缩小区域发展差距吗

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无论是狭义上还是广义上，我国的区域发展不协调程度都呈现扩大趋势，并且广义上的区域不协调程度远远超过狭义上的区域不协调程度。中国区域经济的发展水平与主体功能区的开发顺序和开发重点形成了相互促进的同向递增关系。主体功能区的划分标准有着较大随意性和不严谨性，加上配套政策和措施的不完善，主体功能区战略短时期内不会缩小我国区域之间发展差距，反而可能会加大我国的区域发展差距。

改革开放30年来，我国经济整体上获得了高速发展，但从上世纪90年代初开始，我国区域之间的发展差距逐年加大；东部地区继续高奏凯歌，从珠三角到长三角再到环渤海的开发开放使得东部地区经济取得了长足的发展，成了我国经济的“隆起区”；中西部在经济总量、人均收入、结构提升等方面都明显滞后于东部，这种滞后不仅指增速的相对滞后，更严重的是实际收入水平和经济结构提升的绝对滞后。我国区际经济发展差距越来越引起决策层的关注，1991年3月通过的《国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划》中明确指出，“要正确处理发挥地区优势和全国统筹规划、沿海与内地、经济发达地区与较不发达地区之间的关系，促使地区经济朝着合理分工、各展其长、优势互补、协调发展的方向前进”，并按照沿海地区、内地、少数民族地区、贫困地区四种类型规定了不同地区的经济发展方向与日标；1996年3月通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》专设了“促进区域经济协调发展”一章，专门论述了区域协调发展问题。与此同时，国家相继实施了西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起、东部率先发展等战略，金融危机后更是批复了包括珠三角规划在内的10多个区域发展战略。在国家“十一五规划”中，更是首次提出了主体功能区战略，并且在2011年全国两会中通过的“十二五规划”中，主体功能区正式上升为国家战略。那么主体功能区战略与我国区域协调发展之间的关系如何？它能够解决我国的区域协调发展问题？还是也如其他众多区域发展战略一样，不能从根本上解决我国区域协调发展问题？上述问题无疑具有重要的理论和现实意义。

区域协调发展常用来表述如下涵义：东中西或各省区之间发展差距的缩小，或把差距控制在适度、合理的范围内，即区际经济结构协调；区域间分工协作的发展，建立和发展地区间合理的分工体系，促进国家整体利益的提高，区际产业结构协调；国家投资在地区间的合理分配，即区际生产力布局协调；消除区际贸易封锁和市场分割，生产要素的自由流动，即区际贸易关系协调；区际不平等竞争环境的消除，即区际利益关系协调。显然，上述几种涵义都是区域协调发展的应有之意，都是区域协调发展所要求的一个侧面。而在决策层面，在国家五年计划纲要中，对区域协调发展的界定也出现了差异：国家“十五”纲要中有关区域协调发展的表述为，实施西部大开发战略，加快中西部地区发展，合理调整地区经济布局，促进地区经济协调发展。国家“十一五”纲要中有关区域协调发展的表述为：根据资源环境承载能力、发展基础和潜力，按照发挥比较优势、加强薄弱环节、享受均等化基本公共服务的要求，逐步形成主体功能定位清晰，东中西良性互动，公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局。

侠义和广义视角下的我国区域协调发展

从表中可以看出：与区域的自身相比，东部地区省份表征区域协调发展指数从2001年的0.590缓慢地上升到2007年的0.616，之后有所下降，2009年变为0.609，这说明东部地区，区域协调发展总体趋势是逐渐改进的过程。中部地区省份表征区域协调发展指数从2001年的0.403缓慢地上升到2004年的0.409，之后逐渐下降，2008年变为0.391，09年上升到0.401，这说明中部地区，区域协调发展指数处于一个起伏，但轻微下降的过程。西部地区省份表征区域协调发展的指数从2001年的0.375下降到2006年的0.357，然后有所反复，2009年变为0.358，这说明西部地区，区域协调发展指数处于一个起伏，但逐步下降的过程。

从区域之间看，东部和中部之间的区域协调发展指数之差从2001年的0.188上升到2007年的0.224，然后有所反复，两者之间的差距2009年变为0.208，东部和西部之间的区域协调发展指数之差从2001年的0.215上升到2006年的0.257，之后有所反复，两者之间的差距2009年变为0.251，平均来看，东中部地区省份的平均区域协调发展指数差距从2001年的0.188增加到2009年的0.203，东西部地区省份的平均区域协调发展指数差距从2001年的0.215增加到2009年的0.239。这说明，从广义区域协调角度看，中部和西部与东部地区之间的区域不协调发展程度呈现日益增加的趋势。

结合狭义的实际人均GDP增长率来度量区域协调发展，中国的区域发展差距有扩大的趋势，以广义的人民生活水平和基本公共服务均等化来度量区域协调发展，我国中部和西部等内陆地区与我国东部沿海地区区域不协调程度日趋扩大，广义上的不协调程度远大于狭义上的不协调程度，这意味着东西部之间在实际收入水平和实际享用公共服务方面的差距更大。

主体功能区会促进我国区域协调发展吗？

主体功能区战略是我国“十一五”规划有关区域协调发展部分提出的新举措，其主要思路是国家根据区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，将国土空间划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四种类型的主体功能区，并进一步明确了四类主体功能区的功能定位、发展方向与发展重点，就是试图从解决空间失衡问题出发解决区域协调发展问题。

通俗地讲，主体功能区战略就是一个区域适合做什么就做什么，是逻辑意义上的以地为本，同时也是对区域过去发展水平的一个事后承认或被动承认，它的核心逻辑是对外生条件和历史事件的绝对遵从，因为根据国家主体功能区战略的相关要求，一个地方划入什么开发区域主要的判别标准是资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力。从逻辑和理论上看，这样的划分标准没有什么问题，根据一个地区的环境容量限量、发展基础和发展增量来决定一个地区的发展，然而这三个条件是如何科学地划分、如何科学地界定，则成为了争论的焦点。

我们以资源环境承载力为例，资源环境承载力在科学上并不是一个成熟的概念，不同的学者对其有不同的理解，但是通常来说，资源环境承载力通常是用土地资源、（淡）水资源、环境容量、生态脆弱性和生态贡献性等与一个地方的自然资源禀赋为判别标准，但是一个地方的自然资源开发与其生态系统之间存在着两难选择，矿物资源等自然资源的开发显然会带来产业的发展和人口的增长，带来承载力的提高，但同时，大量自然资源的开发又会使得一些环境脆弱地区的水资源、生态资源等遭受严重威胁，同时又降低其承载力。因而资源承载力本身就是一个不太准确的概念。

另外，从时间维度上看，资源环境承载力又是属于动态范畴的问题，随着生产技术、生产方式、制度环境、生态文明等要素的改进和完善，区域的资源环境承载力也不是静止不变的，它也会发生变化的。另外，从资源环境承载力的隐含逻辑上看，通过主体功能区的定位，把环境资源承载力较低地区的人口向资源环境承载力较高地区转移，但是我们知道，行政命令式的、强制的人口转移的效果都是很不理想的。我国人口迁移也面临着就业容量问题、城市管理体制、文化冲突等种种问题。

从资源环境承载能力面临的一些问题和不足一样，开发密度和发展潜力也都存在着一些问题，这些所谓的决定因素通常都会随着科技和社会的进步而出现动态的调整过程。如何科学而令人信服地分析这种调整过程？如何确定这三种决定因素之间的权重关系？当前对这些问题都没有一个清晰和成熟的分析、解释和论证。

从整体上看，中国区域经济的发展水平与其开发顺序和开发重点正好形成了相互促进的同向递增关系。通常来说，我国大部分东部沿海地区都是属于优化开发区域，中部地区和西部地区中的一些重要城市和经济带都属于重点开发地区，而中西部边远地区大多属于限制开发区或禁止开发区，而四种不同开发区在投资政策、产业政策、财税政策、生态政策上存在着较大的差异，即使在一个省内，那些省会城市以及经济发展水平较高的地区也同样被划入一个省的优化开发区，而其相对落后区被划入限制开发区和禁止开发区。任何一个地区特别是落后地区也都有发展的权利和愿望，而中西部的边远地区自身经济发展水平就相对落后，远远低于东部发达地区，恰恰又被划入限制开发区和禁止开发区。根据国家主体功能区发展战略的要求，限制开发区和禁止开发区不能更多地发展产业经济，而应更多地承担环境和生态维持功能。目前我国各种补偿机制很不完善的情况下，没有一定的经济和产业的支撑，这些限制开发区和禁止开发区是无法承担生态和环境功能的。当然，有人认为区域协调发展不应仅仅是追求人均GDP的绝对平衡而应该是享受基本服务均等化的过程，但是正如我们上面实证分析的那样，从中国实证数据上看，包括基本公共服务均等化的广义区域不协调要超过只包括经济发展水平的狭义的区域不协调。当然中央政府也清楚限制开发区和禁止开发区面临的实际情况，因而也出台了包括生态补偿、地方政府的考核标准等在内的一系列配套政策，但是这些配套政策目前主要集中在分析和论述阶段，真正实施还面临着巨大的困难。

以生态补偿为例，国内学者几乎在讨论主体功能区战略时都认为中国必须实行横向和纵向在内的生态补偿，以弥补限制开发区和禁止开发区由于放弃产业发展而对优化开发区和重点开发区承担的生态保持和维持的利益补偿。但是具体来说，生态补偿的标准及数量则存在着巨大的争议，即使在学术界，也没有一个比较成熟和令人信服的生态补偿标准，一片森林、一片绿地、洁净空气的价值到底应该如何计算谁也说不清楚。不同学者根据不同的定价方法可以得出不同的结果，而这些结果有时候可能相差几倍，甚至十几倍。中国环保部前些年尝试推行的绿色GDP核算的夭折，很好地说明了环境价值计算的巨大难度和地方政府的排他性态度。对于同属于一个省份的不同地区来说，由于属于同一个行政区，因而不同地区之间的生态补偿相对容易一些。然而事实是，即使是一般认为较为容易同一个行政区内不同地区之间的生态补偿，实施起来也是相当困难的。作为首都和发达地区的代表性城市的北京市，在“十二五”规划纲要中对生态补偿只有下面几个字：“继续完善生态补偿机制”。而不同省份之间（例如北京和河北省之间），尤其跨越了好几个省份的两个省份之间的生态补偿更加困难。作为发达地区政府来说应该对于作为生态涵养区的限制开发区和禁止开发区政府和民众给与生态上的补偿，但是很难确定补偿标准，也很难统一补偿标准。即使是同一个专家，但他用不同的方法（成本法、收益法、综合评判法）确定补偿标准，所得出的结果也千差万别。难以确定统一的补偿标准直接影响甚至阻碍省份之间的生态补偿。从更普遍的意义上说，区域补偿不应该仅仅指生态补偿，当存在外部性时都要实施补偿。据统计，中国当前的粮食主产区越来越集中在北方，而那些传统上具有优越的农业生产条件的南方各省份，由于率先发展工业化和城市化，农田逐渐减少，农业逐渐被弱化。北方地区由于城市化和工业化起步晚，曾经承担了较多的粮食生产。然而，目前这些粮食主产区也开始进入经济加速发展阶段，由于这些地区承担国家粮食安全的责任，因此只能获得有限的开发。从中国现状来看，任何地区单纯依靠农业生产来提高人们的生活水平几乎是不可能的事情，是否在粮食主产区与主销区之间也应建立一个类似生态补偿性质的补偿机制问题，将成为未来一段时期中国政府必须慎重考虑的问题。

结论和简单的政策含义

虽然在“十一五规划”中，国家出台了主体功能区战略试图通过对中国不同区域空间的功能界定和调整来达到区域协调发展、环境、产业和人口的合理布局、资源节约、环境保护、区域合理调控等目的。但是“十一五”期间主体功能区建设的实际进展和成效并不明显。中国决策层对区域协调发展的界定也有了一个明显和清晰的变化，早期更多的是强调经济发展的狭义的人民生活水平差距的缩小问题，后来逐渐扩展到广义上的区际实际收入水平和公共服务的均等化过程。根据中国2001~2009年的数据，我们发现无论是狭义上还是广义上，我国区际发展不协调程度逐渐凸显出来，并且广义上的区际不协调程度远远超过狭义上的区域不协调程度。

主体功能区战略虽然在逻辑上不存在悖论，而且更多的是理想化的《以地为本》的战略，是可以促进我国不同区域协调发展的战略，但是如果没有配套措施和支撑条件，“好战略”不会导致好的结果。由于主体功能区划分的标准，我国区域经济发展水平与主体功能区的开发顺序和开发重点形成了相互影响的同向递增关系，也就是说，一个地区经济发展水平越高，那么其被划入优化开发和重点开发区域的可能性越大，反之亦然。落后地区自身的经济发展水平相对较低，其开发活动又受到主体功能区战略的较大影响，因而其发展特别是可持续发展问题更为突出，主体功能区划分标准有着较大的随意性，划分标准也很不严谨，在加上决定主体功能区战略能够顺利实施的各种产业政策、投资政策、财政政策、环境政策、地方政府考评体系等配套政策方面的不完善，导致中国主体功能区战略短时期内不会缩小我国的区域发展差距。相反，如果地方政府特别是被划入限制开发区和禁止开发区的地方政府“严格遵从”国家及省级主体功能区规划，那么在国家和省份相关配套政策又不到位情况下，主体功能区建设非但不能缩小差距反而会扩大发展差距。

为了成功实施主体功能区战略，中央政府和各级地方政府应更多地考虑主体功能区的各项配套政策和支撑条件，比如不同区域和利益主体之间的利益协调和补偿机制、生态补偿标准的制定和实施、公共财政政策的转型和完善、地方政府考评体系的改革等等。我国区域协调发展问题更多的是在工业化、城市化、信息化、国际化进程中的一个系统性问题，因此单纯通过一个主体功能区战略来解决我国区域协调发展问题，无疑是天真的想法。（作者分别为南开大学经济研究所教授，副教授；本文为国家社科基金重点项目和教育部人文社科规划基金项目，项目编号分别为：10AZD004和10YJA790001）