安徽省电子政务建设的实践与思考
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摘要:总结了安徽省电子政务建设的特点与现状，分析了其存在的问题，提出了“十一五”期间的建设目标与任务。
关键词：电子政务“十一五”规划安徽省
安徽省电子政务建设起步较早，按照应用先导、统筹规划、分步实施、互联互通和资源共享的原则，经过十年的快速发展，初步建成了适应政务需要，具有安徽特色的电子政务网络，成为转变政府职能、提高行政效率、推进政务公开的有效手段。2007年，在全国省级政府网站绩效排名中，安徽省政府网站居第5名；在地市级政府网站绩效排名中，合肥市政府网站居第12名，较2006年上升5位，铜陵市政府网站位居全国第41名；颍上县和休宁县政府网站分别位列全国县级政府网站第10名和第16名。
一、安徽省电子政务建设的特点与现状
安徽省电子政务建设正在进入新的发展阶段，从重视基础设施建设转向更加重视信息资源的共建共享，从各自为政盲目建设转向更加重视统一规划、统一标准，从重视硬件技术的投入转为更加关注网站的应用和运维服务。
⒈完善基础设施，拓展政务服务领域
安徽省电子政务二期工程已经启动。安徽省电子政务专网和党政网络平台基本建成，实现了省与17个市电子政务网络共享平台的高速互联互通，形成了以省政府门户网站为超联的170多个省、市、县政府网站群。省直机关建立了网上公文传输和业务办理系统，开通了党政部门视频会议资源共享系统和短信服务平台。逐步建成全省防洪保安应急指挥系统，实现社会应急指挥系统联网运行。建成“县、乡财税信息系统”、“农村公共产品服务信息系统”、“农业专家信息系统”；建成联通国内外市场的农产品销售信息网络体系；建设农民工就业服务和维权服务、农村党员远程教育、农民工养老、医疗工伤保险等社会保障服务等专网，不断拓展服务领域和方式。全省已有50多个省直单位及市、县共建立了281个电子政务和信息化服务专职机构，形成由1800多人组成的骨干专业队伍。
⒉建立标准化体系，促进信息资源融合
编制政务信息资源开发利用规划。依照省、市、县三级党政部门办公业务的需求，梳理政务信息资源，编制与行政事务管理相协调的信息资源共享目录，建立信息资源开发机制和实施办法。建设“三库一中心”的信息共享与交互平台，建成基础数据资料库、分布式档案基础数据库、共享信息资源库和公益性信息资源交换服务中心，为信息资源共享奠定基础，加快实现信息资源共享。建立政务信息资源目录体系和交换体系，初步实现政务信息资源共享。编制政府信息公开目录和政务信息共享制度，可以在网上履行的服务职能尽快上网，及时准确地向社会公开行政决策的程序、过程和结果，通过政府网站，构建“公开、公正、透明”政府。政府组成部门的网站以公开办事程序为主要内容，开发网上申报、审批、投诉、办事等政府网上服务功能。积极推进“三网”融合，强化涉农信息网络的应用功能，建立农业产前、产中和产后信息服务平台；加强“农技110”建设，实现网上农业专家联动服务；整合农村市场的信息资源,建立农业信息资源中心,建设农产品市场信息大型数据库,加快农村信息资源的开发利用。
⒊加强组织建设，完善信息管理制度
成立了省政府信息化领导小组，着力推动电子政务的在线办理、与民互动功能和各业务系统的应用与信息共享。经省政府批准，省发展和改革委员会与信息产业厅根据《国家电子政务总体框架》和省政府“数字安徽”建设的要求，制定了《安徽省“十一五”电子政务建设发展规划》。成立了省政府网站建设办公室，统一规划协调政府网站建设与管理。建立了政府网站的管理责任制度。各政府网站明确了主管部门，建立健全政府网站的日常运行管理和维护机构。省、市、县政府门户网站设置专职编辑和维护人员岗位，确定专人负责。建立省、市、县政府门户网站与各子网站的内容保障工作机制，形成门户网站综合服务能力。建立了省、市政府门户网站的绩效考评制度，定期进行考评并向社会。建立了信息安全领导和管理机构，完善了电子政务安全管理制度，提高了安全管理的能力和水平。加强了信息协会建设，充分发挥信息协会在行业自律、业务交流、人才开发、技术促进和规划政策研究等方面的积极作用。
二、安徽省电子政务建设存在的问题
⒈认识不到位，存在“重硬轻软”的现象
有些部门把电子政务仅仅视作政府部门的计算机化，不重视应用系统的研究开发和政府业务流程的整合，而是用计算机系统去模仿传统的手工政务处理模式，如此导致很多政府部门重电子技术，轻数据开发应用；重网络基础设施建设，轻软件应用系统投入；重资金和软硬件等“硬投入”，轻后台管理和服务；重由上而下的行政推动，轻领导身体力行率先垂范。其结果是建设了信息基础设施，但是没有跟它相应的应用系统在上面运行；建立了很多系统，却因人员素质不高、运行维护资金匮乏等原因，没有取得实质性的效果。
⒉整体性和统一性不强，部分网站成为信息孤岛
我省电子政务建设由各级政府、不同部门分别进行，由于资金和技术条件的差异，自建、自用和自成体系的电子政务建设模式明显，难以统筹规划建设依据和安全标准，电子政务体系被隔离成一个个独立的“烟囱”，彼此之间很难实现互联、互通、互利用、互操作。有的单位和部门过分夸大本部门局域网的特殊性和工作信息的保密性，热衷于自成一统地建设网络平台、数据中心、安全认证中心等，不愿意与相关部门信息共享与互操作，形成了网络上的“纵强横弱”和不同程度的“信息孤岛”；各部门之间的各种系统难以兼容，信息资源难以共享，相互封闭、互不相通，不仅浪费了大量的财力和时间，而且大量的信息资源不能充分发挥应有的作用。
⒊网上处理能力不强，在线办结率不高
一些民众迫切需要的网上服务功能不足，机关迫切需要的电子政务应用系统开发少，面向公众、企事业单位和政府的服务体系不够完善，行政许可项目在线办理率只有10%左右。政府网站中“市民论坛”、“市长信息”、“网上”、“民意征集”、“在线访谈”等栏目的互动环节对公众所提问题答复不及时，甚至无答复，造成了用户的流失。例如，网上行政审批，只是对申报事项在计算机中予以受理登记，把所收到的纸制文件转交到部门内审批，然后再把办结信息在系统中登记，不能满足社会需要的“一站式”服务。
⒋法律制度不健全，推进机制不完善
安徽省电子政务建设由多部门共同管理，但是由于分工不够明确，导致一方面有业务真空，例如已经有几年没有开展信息化水平测评，另一方面，一些相互交叉和重叠的业务矛盾难以处理。我国电子政务的法律法规很不健全，只出台了由行政机关对互联网进行管理的一些限制性的行政法规。电子签名和其他电子证书不具有法律效率；电子交易、电子签名和电子支付等合法性缺乏法律依据，在发生纠纷时没有司法依据。信息化研究和测评工作没有正常开展。
三、安徽省电子政务建设的目标与任务
⒈“十一五”安徽省电子政务建设的目标
“十一五”安徽省电子政务建设的目标是：要逐步建立以公民和企业为服务对象、以互联网为基础、中央与地方相配合、多种技术手段相结合的电子政务公共服务体系。重视推动电子政务公共服务延伸到街道、社区和乡村。逐步增加服务内容，扩大服务范围，提高服务质量，推动服务型政府建设。到2010年，初步形成具备公共服务、决策支持、行政监管等功能的全省电子政务体系，政务信息资源目录体系与交换体系、信息安全基础设施初步建立，党政主要部门基本实现文档管理电子化，信息传输网络化，单项类会议视频化，重点应用系统实现互联互通；政府网站成为政府为民办事的重要渠道，可公开的政务信息全部上网，企业和社会公众可通过政府网站方便获得政务信息和服务；覆盖全省的统一电子政务网络进一步完善，应用平台功能基本建全，与国家和外省，特别是与长三角地区形成互联信息平台；电子政务的主要保障制度基本建立。
⒉“十一五”安徽省电子政务建设的主要任务
⑴加强政府门户网站服务体系建设，大力提高政府行政效能
加快拓展和完善政府网上服务功能，为社会提供方便、快捷、透明的网上“一站式”服务，构建政府与人民群众互联、互动的桥梁，成为展示和宣传安徽的重要窗口。其重点是拓宽政府门户网站服务领域，强化政府网站五大服务功能，建立政府网站三项管理制度。
⑵推进党政机关办公业务上网，促进应用系统建设
“十一五”时期，通过省政府政务信息系统的推广应用，带动省直厅局和市、县级政府办公业务上网运行，加大党务信息系统和人大、政协等业务应用系统开发建设力度，完善党政机关内部网上办公系统，基本实现文档电子化管理，实现社会应急指挥系统联网运行，基本建成党政主要管理部门的纵向业务网络系统，开通党政部门视频会议资源共享系统和服务平台。
⑶建设“三库一中心”，实现政务信息资源共享
通过建设“三库一中心”项目，全面推进信息资源开发和共享。到2010年，全省党政办公业务资源数据库全部建立，公益性数据交换中心更广泛地向社会提供服务，基本建立信息采集和更新机制，建成数据库共享和运行维护制度。政府的信息资源基本整合，在为党政机关办公和为社会提供公益等方面发挥明显效用。
⑷完善电子政务网络平台，提升基础设施水平
建成满足政务部门业务应用需要的电子政务网络，充分利用现有资源，提高网络资源利用效率。为全省党政部门提供高效、安全的网络通道和简便、易操作的交换平台，创造接入国家电子政务骨干网络，对接其他电子政务网络的条件。全面建成机关内部办公局域网；进一步完善全省电子政务网络，各单位通过全省电子政务网络平台实现互联；加快建设全省电子政务外网，更好地提供接入服务。
⑸建立安全可靠、经济实用的电子政务安全体系
以安全可靠、经济实用为原则，逐步建立起全省电子政务安全保障体系，保护政务信息资源不受侵犯。采取分级、分类、分阶段的安全管理策略，重点做好政府门户网站、电子政务内外网络、数据库等三个方面的安全保障，构建电子政务安全防范体系。围绕深化应用的需要，加强和规范电子政务网络信任体系建设，建立有效的身份认证、授权管理和责任认定机制。
四、安徽省电子政务建设的对策建议
⒈统一标准，整合资源
逐步统一网络建设标准，统一数字证书管理标准，统一数据交换格式和交互标准，统一各部门应用系统的设计标准等。制订全省统一的规范，并和国家标准一起严格实施。加强现有网络基础、信息资源、业务系统的整合，统筹规划全省电子政务建设，减少网络和系统建设重叠，节省投资，发挥最大效益。建立政务信息资源目录体系与交换体系，树立全新的电子政务资源观，建立统一高效的政务信息资源管理协调机制。
建议在省、市、县各级政府成立政府网站管理部门，统一制定电子政务发展规划，统一规范建设标准，统一管理运行，统一绩效考核。
⒉突出应用，强化服务
2007年，国家有关部门委托第三方机构对政府网站的绩效评估，更加突出了网站的公共服务水平，从而进一步推动我国政府网站从主要承载信息公开向主要承载公共服务转变。其关键是努力增强在线办事服务能力，政府网站要按照不同用户的应用主题设计公共服务业务，打破政府部门的界限，整合各种在线办事的资源与系统，提供覆盖用户全生命周期的“一站式”服务。实现在线办事的终极目标，即政府业务全部实现电子化(业务系统)，适合在网上办理的全部通过网上办理，并且入口统一在政府门户网站，形成“一口办理”。
⒊有分有合，协调发展
强化统筹协调，增强网络技术和数据资源的共性。建设具有统一规划的平台，促进信息平台的协调统一和充分交流，承载政府门户网站群、公文流转和网上办公系统、“一站式”网上行政审批系统、重要政务信息资源库、数据交换和信息共享平台、决策支持系统、应急指挥调度系统等共性、重点和跨部门的电子政务应用系统，逐步规范部门自行开发建设应用的电子政务系统，保证电子政务建设顺利进行。与此同时，保留必要的差异性，各个网站可以根据本单位的特点，建立具有个性化的电子政务后台支持系统，通过大集中、小分散，正确处理标准化与个性化的关系。
⒋创新机制，政企互通
电子政务的稳步、持续、健康发展，需要通过体制创新和机制创新，发挥企业的积极性，按照政府引导与市场运作相结合的原则，引导企业广泛参与，充分发挥市场机制在电子政务建设中的重要作用，走市场取向的良性循环发展之路。政府门户网站与企业网站应该通力合作，积极推进便民服务和信息共享，使企业网站在政府网站的服务中发挥补充作用。
⒌注重安全，兼顾效益
信息安全是电子政务的关键，要通过强化安全责任、完善安全制度、推动内外分离、进行安全评估、制定安全政策、统一安全标准、实行安全审计、培养安全人才等多项措施的配套推进，适当建设一些专网，确保政务机密的安全，重点保护基础信息网络和关系国家安全、经济命脉、社会稳定的重要信息系统。重视灾难备份建设，增强信息基础设施和重要信息系统的抗毁能力和灾难恢复能力。与此同时，也要充分考虑硬件投入的经济效益，切实提高网络互联互通和资源共享的功能，专网不能太多。
⒍完善制度，强化保障
建立电子政务规划、预算、审批、评估综合协调机制。加强电子政务建设资金投入的审计和监督。明确已建、在建及新建项目的关系和业务衔接，逐步形成统一规范的电子政务财政预算、基本建设、运维管理制度和绩效评估制度。强化电子政务人才开发与培训。
建议国家授权各级经济信息中心作为电子政务牵头责任单位，承担行业管理职能，负责电子政务的区域规划、政策制定、技术标准采用、安全监督、信息化测评、政府网站绩效评估、项目投资、维管运行、人才培训等方面的协调职能和相关业务工作。
安徽省电子政务建设正经历从办公自动化服务向公共服务拓展的阶段性跨越，面临着提高行政效率和公共服务能力的双重挑战。我们要抓住行政管理体制改革和电子政务发展的有利契机，把握好电子政务发展和转变态势，促进我省电子政务建设实现新的历史跨越。
作者简介：
邹彦林，女，安徽省经济信息中心副主任，研究员；数十篇，出版专著《安徽“十五”及2015年发展思路研究》，主撰著作《跨世纪的安徽丝绸之路》、《安徽市场建设的实践与思考》；主持和参加“中部地区发展战略与发展对策研究”、“中国跨世纪区域发展战略”、“安徽经济发展战略研究”、“西部大开发战略的理论基础和实施对策”等国家级、省级重点课题十余项，获省（部）级社科优秀成果二等奖4项；任安徽省经济学学会理事、安徽省情报研究会理事等社会兼职。
（本文责编：张建辉）