我国公益诉讼制度之主体探析

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摘 要 公益诉讼在我国自1996年发端以来，逐渐被视为在社会资源分配中承担损失者的代言人，其作为维护社会公益和弱势群体的有效工具，日益得到理论界和司法机关的重视。2013年新修订的《民事诉讼法》新创了公益诉讼制度，是我国民事诉讼立法上巨大的突破，但该规定对于公益诉讼中原告资格的定位相对模糊，成为其实施的主要障碍。本文重点探讨公益诉讼主体资格的认定，希望能为我国民事公益诉讼的完善提供智力支持。

关键词 公益诉讼 主体资格 有关组织 公民

近年来，从最初的公民个人邱建东诉公用电话亭案，到以检察机关提起的维护国有资产流失案件，再到后来不断出现的群体性纠纷案件，表明公益诉讼已进入司法领域以及人们的社会生活之中。本文主要对此问题进行分析，从我国检察机关、有关组织以及公民个人三个方面论述了我国公益诉讼制度主体资格认定问题。

一、公益诉讼的概念和类型

公益诉讼（Public Interest Litigation），从字面上理解，是指维护公共利益的诉讼。对其涵义理论界存在较大的争议，比较成熟的观点主要有两种：第一种观点认为，公益诉讼是指为了维护国家和社会公共利益而提起的诉讼。其主体只能是国家机关，在我国就是检察机关代表国家提起；第二种观点认为，公益诉讼是指任何组织和个人都可以根据法律法规的授权，对违反法律，侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院以追究违法者法律责任的诉讼，它是法院在当事人及其参与人的参加下，按照法定程序，依法对个人或组织提起的违法侵犯国家利益、社会公共利益的诉讼进行审理并判决，以处理违法行为的活动。

综合上述观点，以及新修订的《民事诉讼法》？第五十五条之规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼”，我们将公益诉讼界定为：有关机关和组织依据法律授权，对侵害或威胁环境、众多消费者合法权益等社会公益的行为向法院提讼，由法院依法进行处理的司法活动。

公益诉讼目前主要有以下两种大的类型：第一种类型：当事人的诉讼请求具有公益性。维护公共利益的目的是公益诉讼区别于私益诉讼的标准，非以公益为目的的诉讼就不是公益诉讼。这种公益诉讼又有三种类型：一是纯公益诉讼即当事人的诉讼请求完全以公共利益为内容，如云南铬渣污染公益诉讼案；二是半公益诉讼即当事人的诉讼请求包括了公益和私益两部分，如诉当当网违约案；三是扩散性利益公益诉讼即当事人的诉讼请求超越了当事人的个人利益形成对扩散性利益的维护。第二种类型：原告方的诉讼请求不涉及公益内容，但也没有个人的、专属性的利益。如近年来济南市民政部门以自己的名义提起的维护无名氏利益的公益诉讼案件，为无名氏受害者索赔，维护了无名氏的尊严，彰显了对社会弱势群体的权益的保护。

二、我国公益诉讼的发展

1、新法颁行前的情况

1996年1月，福建市民丘建东状告邮电局多收他0.6元，索赔1.2元的“一块二官司案”成为“中国公益诉讼第一案”。从此到2003年，属于我国公益诉讼的萌芽准备阶段。理论界对公益诉讼关注度不高，理论研究不成熟；实务界对公益诉讼的提起多是自发的、零散的，未形成系统的诉讼平台；2003年党的十六大报告强调加强法律援助，关注弱势群体利益，维护社会公正，之后公益诉讼得到整体发展，理论体系日趋成熟，相关组织机构不断涌现，公益诉讼成为各大媒体争相报道的热门话题，公益诉讼已形成了一种社会氛围，得到较快的发展。就整体看，中国公益诉讼在此阶段的发展状况令人欣慰，在短短的十几年间里，我国的公益诉讼就从事的人员、组织、所取得的成果以及社会影响力等方面来看，发展得比较迅速，已经形成一种多层次、多架构、多方协同的公益性活动。

2、新法颁行后的情况

2012年，公益诉讼写入《民事诉讼法》，从而成为我国的公益诉讼元年。新修订的《民事诉讼法》对提起公益诉讼的主体“法律规定的有关组织”界限不明；民诉法修正案对主体的规定由“有关社会团体”、“法律规定的有关社会团体”变更为“法律规定的有关组织”，而且给人民法院出了“民间环保组织是否属于法律规定的有关组织”这样的难题。立法规定不明在一定程度上抑制了公益诉讼的发展，公益诉讼主体资格的认定问题成为公益诉讼的重大问题。

2013年是公益诉讼“合法化”的第一年，但近半年来公益诉讼案件并没有像人们期待的那样增加。我国目前的公益诉讼仍处于低潮期，根本原因在于法律对主体规定不明确，立案难，胜诉也难，影响了原告的诉讼积极性。可见进一步明确法律对民事公益诉讼的相关规定特别是主体资格的认定是相当迫切和重要的。

三、我国公益诉讼主体资格的探讨

1、法律规定的有关机关

检察机关提起民事公益诉讼的制度在公益诉讼体系中占据着重要位置，并具有悠久的历史。在我国，检察机关是指人民检察院，是我国的法律监督机关，赋予其提起公益诉讼主体资格已在国内外各界达成共识。其主要法理是“检察总长职权的双重性”，指检察总长代表国家提起所有的诉讼，并且参加涉及一般公共利益的诉讼活动。

检察机关主要通过抗诉的方式对民事公益诉讼进行法律监督，很难最大程度的发挥其作用。如果明确建立检察机关在民事公益诉讼中的当事人主体地位，充分肯定检察机关参与诉讼活动，将有助于检察机关更加有效的维护社会公益利益。

2、法律规定的有关组织

依新《民事诉讼法》第五十五条之规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”在这里如何界定“法律规定的有关组织”的范围至关重要。

据权威统计显示，至2011年在民政部门登记的社会组织有 462000 多个，其中 25 万左右是“社会团体”，约 20 万是“民办非企业单位”，还有 2000 多个是基金会。据了解，目前民间公益组织大部分是“民办非企业单位”身份，即便是规模较大的环保组织“自然之友”、“绿家园”等也均是“民非”。可见如果将“法律规定的有关组织”狭义的规定为依据社团登记管理条例定义的“社会团体”，即官办的社会组织，那么大批的民办非企业单位组织都将被排除在公益诉讼之外，这对推进我国公益诉讼进程的工作是有弊而无利的。

结合司法实务，我们对“法律规定的有关组织”的确定不宜过于严格，应从以下几个方面来把握：一是合法性条件：依法设立或者登记备案；二是事实条件：符合社会组织章程目的和业务范围，长期实际专门从事保护公益事业；三是人员要件：须配备专职的专业技术人员及相关的法律专业人员；最后是提起公益诉讼的有关要件：提起的诉讼符合其章程规定的设立宗旨、服务区域、业务范围。

3、公民个人

公益诉讼制度入法后没有重视公民个人在公益诉讼中的作用，而且此次民诉法大修也未将公民个人作为公益诉讼主体，实为立法的不足。我国《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民，人民依照法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”公民个人通过针对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为提起公益诉讼，实现对国家和社会事务的管理，才能体现公民的主人翁地位。在大多数公益诉讼中，公民都是直接受害者，其利益与社会公共利益休戚相关，特别是侵害消费者合法权益案件。我们认为，只有赋予公民个人提起公益诉讼的原告资格，形成一种规则和一种市场监督机制，才能够更大化的发挥公益诉讼的价值。此外，赋予公民个人有条件地提起公益诉讼，可以弥补行政执法机关、法律监督机关和公益组织保护公共利益的不足。比如，国家机关和有关组织可能易受其他利益方的干涉等，不愿提起公益诉讼，致使公益诉讼制度无法运转。

当然公民个人不能任意运用公益诉讼来实现所谓的“维权”，否则很可能会产生滥诉现象，浪费诉讼资源。因此我们建议，在法律层面须给以公民个人提起公益诉讼的主体资格一定的限制，例如：在环境侵权案中，要求公民个人出示证明该污染环境的行为给自己造成了事实上的侵害；在侵害消费合法权益案中，要求公民个人出示证明该消费行为与自己的损害之间存在因果联系等。

我认为公益诉讼的典型意义就在于通过个案推动社会进步。案件无论胜败，重点是问题已经由理性的方式被提出来让大众所感知，用个案来触动制度的不足。通过诉讼的方式，让大家来思考这个不足，在思考的过程中，人们逐渐意识到存在的问题并有所触动后，就会有一个逐步改良的过程。另外，目前我国的确认之诉的范围只能是确认法律关系是否存在，不能直接确认某个行为是否违法，如果我们扩大了这个确认范围，对违法行为的认定一旦进入判决主文，就能产生既判力。这样至少产生两个作用：一是为行政机关处罚该违法行为奠定基础；二是后来的诉讼者可以直接主张争点排除，为以后的诉讼扫清障碍。

四、结束语

公益诉讼制度有助于实现以司法权力制约行政执法权力，以人民制约国家权力，从而避免由于权力集中而出现的人治局面。建立和完善公益诉讼制度，通过人民提起的诉讼，由司法机关依法对违法行为作出裁决，以维护法律的严肃性和权威性。与私益诉讼相比，公益诉讼的公益性、主体的广泛性以及判决影响的广泛性等特征，能够弥补国家维护公共利益过程中的不足，防止侵害环境等社会公益行为不良后果的扩大。在完善我国公益诉讼的过程中，可以选择在程序法立法中集中规定公益诉讼使用的特殊规则，包括公益诉讼以何种方式启动，明确公益诉讼提起的主体，以及这些提起的主体的资格应由谁来决定、如何决定，举证责任如何分配，诉讼费用如何承担等。

基金项目：本文为2012年度民族大学生创新创业训练计划项目（MY2012050）：“关于现行民事诉讼法的调查报告”的阶段性研究成果。

（作者单位：民族学院法学院）