创建“公交都市”之初探

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摘 要：优先发展公共交通是国际公认的解决之道，“公交都市”便是公交优先的提档升级。本文在阐述公交都市内涵的基础上，详细介绍了南京创建“公交都市”的总体目标、发展战略、实施行动及保障措施，给其他城市提供参考。

关键词：公交都市；公交优先；核心要素；实施方案

1 公交都市：一项意义重大的城市战略

1.1 “公交都市”的核心要素

为了解决日益严重的城市交通问题以及由此引发诸多社会问题，那些在城市建设中以公共交通为导向的“公交都市”因其高效的运输系统和良好的城市环境受到了人们的关注。一时之间“公交都市”被认为是城市发展的典范。目前国际上已形成一个共识：公交都市是国际大都市发展到高级阶段，在交通资源和环境资源紧约束的背景下，为应对小汽车高速增长和交通拥堵所采取的一项城市战略[1-3]。因此我们并不能简单的将其理解为一个以公共交通出行为主的地区，正如《公交都市》作者罗伯特瑟夫罗所说，一个功能卓著和可持续的公交都市并不等同于一个公共交通在很大程度上取代小汽车，或者甚至承担了大多数机动化出行的地区，而是代表一种城市形态和机动化环境，一种能有效替代小汽车出行的交通方式。一个城市能够称之为公交都市，是它的公共交通服务与城市形态相互配合默契可以有效发挥公交优势。

因此公交都市内涵广泛，不再只是公交系统内部的优先问题，而要体现公共交通在城市发展中的引导与主导作用，这涉及到城市发展、公交设施、公交服务、运营管理等各层面，是公交优先战略的提档升级，从公交系统自身效率提升向公交系统引领需求方向转变。

1.2 “公交都市”的主要特征

成熟的公交都市的有着以下特征：

（1）公交与城市空间：公交走廊、枢纽与城市空间结构互相契合、互相支撑

以公交设施引导城市开发、支撑城市形态是公交都市最大的特色。用地开发集中于轨道交通沿线两侧的走廊带内，不论是如东京这般的特大城市，还是北欧的哥本哈根、斯德哥尔摩，都是沿着轨道交通进行城市的扩张，人口分布也与轨道交通形态互相契合[4-7]。

（2）公交与土地开发：城市形态紧凑有序、土地开发集聚节约

依托公交枢纽进行高密度开发，实现公共交通走廊对居住和岗位分布的高覆盖。以香港为例，《香港城市规划标准与准则》中有专门的轨道导向的住宅开发密度分层规定，规定将住宅发展密度分为三个区，分别对应不同的开发密度上限：有大容量的公共运输系统服务的地区的第一区，可以进行最高密度的开发；有大容量公共运输系统服务但不是很方便的第二区，可以进行中密度的开发；公共运输系统容量极为有限的地区的第三区，只能进行低密度的开发。与此同时还要求在轨道站点周边要进行多元化开发。在此导向下，香港的公共交通覆盖了53%人口以及75%就业岗位。

（3）公交体系层次：多模式、多层次公交系统功能承接不同客流需求

随着城市空间结构的扩展、城市尺度的增大，城市公共交通出行需求呈现多层次分布，因此在公交都市里，公共交通系统必须进入多模式发展阶段。无论是以轨道为骨干的东京、首尔，还是以快速公交为骨干的库里蒂巴、波哥大，均围绕骨干网络构建了大量的枢纽设施，以此将整个公交系统进行锚固，在区域上形成铁路网络与地铁网络耦合的大公交骨架体系，在城市内部，形成公交巴士与地铁无缝衔接广覆盖公交体系。

（4）公交品质服务：公交出行便捷舒适可靠，具有明显竞争优势，确保公交分担在机动化出行中占优势地位

世界级公交都市十分注重高品质公交服务的建设，以乘客感受作为考核公交服务的主要指标，在公交服务方面实现了从“面向线路运营”转变为“面向乘客体验”，以全天候、全覆盖、多模式的高品质服务体系满足乘客多样的出行需求，与其小汽车竞争：

（5）公交运营保障：健全高效的保障机制，保障公交优先、可持续发展

纵观各发达城市公交发展制度，主要涵盖管理体制、财政制度、规划制度、运营制度、需求管理、监管制度等六方面，其中在公交都市的建设过程中，公交管理体制和公交财政制度相对来说最受重视，很多城市以此作为突破点制定相关政策保障，优化公交发展路径。在公交管理体制方面，无论是以新加坡为代表的市场主导型（公交运营市场化）还是以伦敦为代表的政府主导型（政府购买公交服务），政府都通过完善的监管机制对公交企业进行考核，以保证公交服务质量。此外成熟公交财政制度对于公交都市的发展也相当重要，系统化的财政体系、多样化的财政来源以及针对性的补贴机制才能保证公交运营的可持续性。

2 南京公交都市总体目标

2.1 南京创建“公交都市”的发展环境

2.1.1 区域发展一体化

高铁时代，南京成为中国四纵四横铁路格局中南北、东西干线的重要交汇点。根据国务院《长三角指导意见》，将“进一步提升南京等特大城市的综合承载能力和服务功能，扩大辐射半径。”而南京城市总体规划也提出了南京“ 国家综合交通枢纽”的城市定位，南京作为国家综合性枢纽地位将得以加强。与此同时，南京“国家重要的区域中心城市”的城市性质在新一轮的城市总体规划中得以确立，即将上报国务院的《南京都市圈区域规划》扩大了南京都市圈成员数量，再一次提升了南京的区域辐射能力。

2.1.2 城市发展多级化

经过多轮的城市总体规划修编，南京的城市空间结构在不断的拓展，“中心城-新城-新市镇”的多级框架已然拉开。在都市区层面则将形成以城市中心、城市副中心、新城（地区）中心组成的公共活动中心体系，构建以放射形交通走廊为发展轴的“一带五轴”、高品质、高效率一体化发展的现代都市区。根据《南京市城市总体规划》，2020年南京将往千万级人口规模发展，城镇建设用地也拓展至990平方公里。

2.1.3 交通发展综合化

随着区域重大交通建设和综合运输模式不断优化，南京将全面进入以航空、高速铁路、高速公路和江海直达联运为主导的现代化综合运输时代。在城市化和机动化双重浪潮的席卷下，城市道路扩容空间日趋缩小，道路交通必将面临更为严峻的压力，目前南京私家车的拥有量已突破百万，公共交通的发展也进入了与小汽车高增长竞赛的关键时期，在此情况下，南京急需构筑以高品质公共交通为主体的，多种交通方式高效衔接的城市综合交通体系。

2.2 南京创建“公交都市”总体目标

2.2.1 总体目标

在《南京交通发展白皮书》确定的构建“畅达、绿色、和谐的现代化大都会综合交通体系”的交通发展愿景，以及《南京市综合交通规划》提出的“一体化公交都市”发展目标的基础上，南京结合交通运输部关于公交都市的目标要求，提出创建“公交都市”的近远期目标：近期确立公交优先的地位，建设国内一流、国际水准、人民满意的公交都市；远期固化公交主导的地位，构筑高效率、高品质、高适应性的一体化公交都市。

2.2.2 发展战略

（1）公交优先战略。要在法律、投资、财政、税收、土地、规划、建设、管理和服务等各个环节，为公共交通发展提供优先条件。

（2）公交引领战略。以公共交通为导向，协调交通与土地利用布局，引导可持续的城市用地开发，引导健康的城市交通出行结构。

（3）公交支撑战略。构建与国铁、航空等对外交通相衔接的多层次轨道交通体系，提升城市区域地位。

3 南京创建“公交都市”的六大行动

为了实现“公交都市”的发展目标，南京将开展规划健全、多元网络、场站建设、服务提升、智能管理、绿色交通6大行动，通过12项具体工程打造城市多元公交、一体公交、畅达公交、品质公交、智慧公交以及绿色公交。

3.1 健全规划体系，发挥规划先导作用

科学编制规划，将《南京市创建国家“公交都市”示范城市实施方案》提升为总体方案，指导“公交都市”建设科学、有序的推进。以此为基础，开展包括公交专用道、中运量新公交、出租汽车、智能公交、慢行交通等多个专项规划，注重各规划之间的衔接，确保规划方案的实施。

3.2 优化公交网络，实现公交全面提速

通过大力推进轨道交通建设、发展中运量新公交系统、优化公交普线、增加公交支线，完善公共交通骨架网络；通过加快公交专用道网络的建设与监管，提高公交信号优先通行路口的比例，全面提升公共交通运行速度。

3.3 加大场站建设力度，完善换乘枢纽设施

全面整合公交场站资源，加快公交停保场与首末站的建设，增加场站规模；建设城市综合换乘枢纽、城际公共换乘枢纽、轨道综合换乘枢纽以及城乡换乘中心四级公交枢纽。

3.4 改善公交出行环境，提升乘客出行感受

以提升乘客出行感受为目标，加强车辆更新力度、提高公交车车型标准，加大中高档空调公交车的投入，提升乘客乘坐舒适度。完善职工职业培训制度，提高企业员工文化素养。同时本着“开门办公交”的原则，加强公众对公交服务的参与和监督，广泛吸取公众意见。

3.5 提升公交信息化水平，提高公交运转效率

建设“一个中心、三大应用系统”的智能公交系统，实现公交信息实时、公交车辆实时调度、公交运营科学高效。

3.6 应用节能减排新技术，推进低碳城市建设

应用节能减排新技术，淘汰所有国Ⅲ（不含）以下标准的公交车，推广清洁能源公交车辆应用，建设绿色公交示范线路。

4 南京创建“公交都市”的保障体系

4.1 组织保障

成立南京城市公共交通委员会，高位协调、高位推动南京公交优先发展工作。并在此基础上，引入公众团队与技术团队，完善组织推进机制，研究制定全市“公交都市”建设规划、计划，出台相关重大政策、扶持措施，建立部门协同、联席会议、信息反馈、督察督办4大联动综合保障机制，统筹协调解决城市公共交通发展过程中的重大问题。

4.2 政策保障

深入落实《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》（国发[2012]64号），制定完善南京市创建公交都市相关法规和政策。出台城市优先发展公共交通意见及实施细则，全面推进全市公共交通的科学和可持续发展。

4.3 资金保障

将公共交通投入纳入公共财政预算体系，设立市、区两级公交优先发展专项资金。出台《南京市公交优先发展专项资金管理办法》，按管理办法将每年所需资金列入当年政府投资计划，用于城市公共交通基础设施建设和运营补贴。

4.4 用地保障

以城市控制性详细规划的编制及轨道交通建设为契机，坚持公共交通引导城市发展的理念，优化提高轨道交通、中运量新公交及公交专用道沿线土地的开发强度，逐步构建以公共交通为导向的城市发展模式，并建立公交用地储备机制和场站用地使用跟踪管理制度。

4.5 监督保障

进一步明确“公交都市”建设各单位的职责，建立绩效考核评估机制，制定年度考核评价体系，由市城市公共交通委员会和市监察局联合进行年度考核，考核结果纳入政府部门的绩效考核。重大项目召开听证会，广泛征求社会意见。

5 结束语

在城市化、机动化快速发展的背景下，南京建设“公交都市”任务艰巨，但却又是城市寻求可持续发展的必然选择。在未来的五年里，南京将通过众多工程积极打造高效率、高品质、高适应性的一体化公交都市，实现城市交通的结构健康发展。但同时我们必须不断的提醒自己，“公交都市”的本质是人、土地、交通三者的和谐发展，以人的需求为导向，“让土地与交通谈场恋爱”吧！这是一项长期而艰巨的工程，需要城市的决策者、规划者和建设者们共同坚持不懈为之奋斗。

参考文献

[1]张丽莉，韩冰源，唐震.智能模式识别方法在道路交通工程中的应用研究[J].森林工程，2012，28（5）：66-71.

[2]马玉蕾.学府路常规公交与地铁一号线的协调研究[J].森林工程，2012，28（6）：79-82.

[3]丁柏群，刘艳.一种基于集散系数修正的乘客OD推算方法―以哈尔滨市某公交线路为例[J].森林工程，2013，29（4）：112-116.

[4]瑟夫罗R.公交都市[M].宇恒可持续交通研究中心，译.北京：中国建筑工业出版社，2007.

[5]郭继孚，孙明正，刘雪杰，等.城市公共交通优先发展战略思考与建议[J].北京：城市交通，2013，11（2）：7-12.

[6]陈小鸿，叶建红，杨涛.城市公共交通优先发展的困境溯源于路径探源[J].北京：城市交通，2013，11（2）：17-25.

[7]中华人民共和国交通运输部.关于开展国家公交都市建设示范工程有关事项的通知[Z].北京：中华人民共和国交通运输部，2011

作者简介：陆琪（1977-），男，中铁大桥勘测设计院集团有限公司华东分公司，交通规划设计所主任，工程师

陈阳（1980-），女，南京林业大学在职博士研究生。