当前及“十二五”时期我国地方政府债务风险问题分析

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摘要：在对我国“十二五”时期地方政府经济发展及财政收入合理推算的基础上，对我国地方政府当前及“十二五”时期的债务风险问题进行了指标估算，得出了当前及“十二五”时期我国地方政府债务风险总体可控的基本结论。

关键词：地方政府；融资平台；债务风险

文章编号：1003-4625(2012)02-0030-04　中图分类号：F831.0　文献标志码：A

一、国际上关于地方政府债务风险评价指标和控制标准

对于政府债务风险和债务控制管理，一般都是利用负债率、债务率、资产负债率、债务依存度、新增债务率、偿债率、利息支出率和担保债务比重等几个指标，如表1所示。

至于这些指标控制和政府债务风险程度判断的标准，由于各国不同的国情和对相关指标统计口径的不同，其风险警戒线的标准也迥异，因而对于地方政府债务风险警戒线，目前国际上并未有统一标准，所谓的警戒线大多也只是经验判断或有关国家和机构的一些规定。如1992年欧盟的《马斯特里赫特条约》(以下简称《马约》)规定的赤字率3％、负债率60％经常被有关人员引为所谓的“国际安全线”或“国际警戒线”标准，实质上这只是当时加入欧盟的门槛条件而非标准，与衡量财政风险度的“国际安全线”或“国际警戒线”根本不相干。当今世界赤字率超过3％或负债率超过60％的国家屡见不鲜，但这些国家并没有出现债务危机、财政危机。如目前美国债务已经超过14.294万亿美元的法定上限，达到15.027万亿美元，为2010年GDP的102.5％，美国的赤字率2009年为11.5％、2010年为10.3％。国际货币基金组织4月份公布的数据显示，2010年日本、德国和英国的财政赤字率分别为9.5％、33％和10.4％，而仅国债负担率就分别达到220.3％、80％和77.2％，负债率肯定比国债负担率更高。因此，负债率60％作为“国际警戒线”标准并不是一个严格的科学依据，只是在没有标准的情况下被大家当做一个具有参考价值的判断指标。表2是一些国家对地方债务风险警戒线的控制标准规定。

二、当前我国政府债务风险情况分析

负债率、债务率、偿债率和利息支出率等指标，是分析政府债务风险常用的指标，我们以偿债率外的三个指标对目前地方政府的债务风险进行分析。

(一)负债率

我国地方政府的债务规模是随着我国经济发展而逐年增加的。如图1所示，总体上目前我国地方政府的债务风险处于可控范围内。从地方政府债务余额占GDP的比重即负债率看，2000年仅为7.9％，2009年和2010年，我国地方政府负债率上升较快，但也仅为26.5％和26.7％。

尽管从负债率看，目前我国地方政府的负债率水平超过了美国和加拿大的相关规定，但美国和加拿大是发达国家，且是联邦制国家，我国与其国情完全不同。而且在2010年底的地方政府债务余额中，政府真正负有偿还责任和担保责任的债务余额为90479.25亿元，而这些债务有相当大一部分是由公司用于有收益项目的投资形成的，并不真正需要政府承担偿还责任，况且在全部债务余额中还有11044.47亿元的现金，因而2010年地方政府的真实负债率大约为20.2％。

从国家负债率看，由地方政府债务余额和中央债务余额共同构成的国家债务余额，2010年为17.47万亿元，如表3所示，国家负债率2009年为44.1％、2010年为43.5％，大大低于《马约》为欧盟成员国规定的60％的控制水平。

(二)债务率

尽管目前国际上并没有对地方政府债务率的统一控制标准，但从各国实践看，大多都将该指标设定为100％左右来对地方政府的债务总余额进行控制。

如果仅从地方政府债务余额与地方财政收入总量(包括地方本级收入与中央对地方税收返还和转移支付收入)之比计算的债务率l来看，近年来我国地方政府的债务率连续超过100％，2009年和2010年更接近150％，如表4所示。但考虑到地方政府存在大量隐性收入，实际地方政府的综合财政实力要大于地方财政收入总量。仅考虑有统计的地方预算外收入和土地收入，则由地方政府债务余额与地方综合财力计算的债务率II，仅2009年超过了100％。

(三)利息支出率

根据2010年底地方政府债务的借款来源结构推算2009年底地方政府债务的借款来源。假设：银行贷款全部为中长期，以2009年时的五年期以上贷款基准利率5.94％计算；上级财政不用付息；发行债券的平均利率为6％；向其他单位和个人的平均利率为6.5％，则以2009年地方政府债务余额计算的2010年利息支出额约为5200亿元。以2010年地方财政收入总量(72963亿元)计算的利息支出率为7.1％，以2010年地方综合财力(108360亿元)计算的利息支出率为4.8％，两种方式计算的利息支出率都较低，不到一些国家规定的风险警戒线。

三、“十二五”时期地方政府债务风险分析

(一)“十二五”时期地方政府债务规模测算

1.现有地方政府债务未来年度偿还分布。根据审计署数据，2010年年底地方政府性债务余额在未来几年中，需要到期偿还的债务情况如图2所示。

2.未来地方政府新增举债规模测算。由于现有地方政府债务中有很大一部分是公司形成的债务，而平台公司融资的目的主要是进行基础设施的固定资产投资建设，2004-2010年我国基础设施建设投资年均增长23.9％。考虑到城市化发展、农村人口向城市转移等因素引起对基础设施需要的不断增加，未来五年即“十二五”时期基础设施建设投资仍会保持较快增长，但随着2004-2010年高速公路、高速铁路、通信设施等投资规模的持续扩大，未来不可能继续维持过高的增长率，这里我们的预测是以12％的增长率进行(2011年1-10月城镇投资中同口径基础设施投资同比增长8.4％)。这些基础设施建设投资的资金需求并非都通过地方政府平台公司解决，有一部分是由一些自负盈亏的企业和中央政府部门(如铁道部)负责筹资建设，地方公司仅承担一部分。

地方投资资金来源以银行贷款和债券为主，根据相关研究分析，过去平台公司的债务70％-80％为银行贷款。随着2010年国家对地方清理整顿和规范，未来通过银行贷款筹资的比例会出现明显下降，地方政府也不能再为平台融资提供任何形式的担保，对于大多数的项目也将主要依靠项目自身收益偿还全部或部分债务，因而未来平台债务需要地方政府负责偿还的比例会大幅度下降。考虑到政府平台公司的特殊性，在平台公司债务出现问题的极端情况下，地方政府将不得不为其债务承担偿还责任，我们从谨慎性原则出发，对债务的20％作为极端情况下需政府兜底的债务，纳入到未来地方政府的新增举债总规模中，同时银行贷款的期限按8年(宽限期3年)、企业债券年确定。

地方政府部门和机构、经费补助事业单位、公用

事业单位和其他单位所形成的债务(下称非平台债务)，无论是负有偿还责任还是担保责任的债务，最后都是需要地方政府承担偿还或救助责任的债务，是政府的直接债务，2010年底这类债务余额占全部政府性债务余额的53.62％。由于没有历年非平台债务的新增举债规模及余额规模，我们以前面推算的历年地方政府债务余额推测规模和53.62％的比例进行推算，在不考虑利息因素情况下，“十五”和“十一五”期间非平台债务年度新增举债规模年均分别增长24.7％和23.6％，平均为24.1％，2010年年底非平台债务余额57467亿元、2010年新增举债额9119亿元。未来随着中央对地方政府的非平台债务管理的强化，地方政府非平台债务的增长会减缓，且从银行获得贷款的难度加大，而主要是通过发行地方债等方式解决(目前国务院已批准上海、浙江、广东和深圳试行地方债的发行)，我们以15％的增长率、期限5年推测未来年度新举债规模。

根据上述分析，由非平台债务年度新增举债额和纳入地方政府债务的平台债务新增举债额组成的地方政府未来年度债务新增举债额，如表5所示。

3.未来地方政府债务余额和利息支出推测。根据图2和表5的相关数据，2011-2015年度地方政府的年度债务余额如表6所示，2011年为9.89万亿元，2015年为15.28万亿元。

我们假设的银行贷款为中长期债务，利率按目前基准利率7.05％，企业债券的利率为6.5％，地方债券利率为3.5％(2011年以来财政部地方债利率区间为3年期3.67％-4.07％、5年期3.70％-4.30％，上海自行发债3年期为3.10％、5年期为3.30％，广东分别为3.08％和3.29％)。根据上述推测和相关利率假定，未来地方政府债务的利息支付额如表7所示。

根据2010年年底地方政府债务余额“十二五”期间的年度需偿还额、年度利息支出额和新举债债务的还本额，推算出“十二五”期间各年度地方政府债务的还本付息额，如表8所示。

(二)“十二五”时期经济和财政收入预测

根据亚洲金融危机以来我国经济上升期中内需对经济增长的平均贡献估计，在外需不发生重大变化的情况下，“十二五”时期我国经济潜在增长率应在8.5％-9.0％之间变化，取8.7％和2001-2010年的缩减指数进行预测。

我国包括预算内和预算外在内的财政总收入，2000年以来保持17.9％的年均增长，高于同期GDP15.0％的名义增长率，尤其是“十一五”时期年均增长19.1％，财政总收入占GDP的比重逐步提高，由1995年的14.2％提高到2000年的17.4％，2005年起一直超过20％，2010年达到22.3％，如图3所示。未来我国财政收入仍会保持快速增长，随着结构性关税政策的落实，财政收入占GDP的比重可能会保持稳定甚至会有所下调，但不会出现大幅度下降，我们以22％进行预测。

我国地方财政收入总量(包括地方本级、地方预算外和中央转移支付)占国家总财政收入(预算内和预算外合计)的比重，呈现出上升趋势，由2006年的83.6％提高到2010年的88.4％，“十二五”期间按88％估算地方财政收入总量。由此测算出“十二五”时期我国经济和国家与地方财力情况，如表9所示。

(三)“十二五”时期地方政府债务的风险指标测算

根据表5至表9的相关数据，我们测算了“十二五”时期我国地方政府的负债率、债务率、偿债率和利息支出率，如表10所示。

按照一般评价政府债务风险指标的判断标准，总体上地方政府债务的负债率在“十二五”期间在20％左右，远低于60％的“国际警戒线”；债务率在100％-113％之间，略超过100％的“国际警戒线”；偿债率在12％-36％之间，按15％-20％的“警戒线”，“十二五”前3年都超过了“警戒线”，尤其是2011年和2012年远高出“警戒线”，表明这两年地方政府还债压力很大；利息支出率在“十二五”期间最高年份也不到7％，低于一般认为的10％的“警戒线”。在推算上述相关指标的测算值时，我们没有考虑土地、国有企业股权、有盈利的基础设施等资产资本化的收益，也没有对2010年年底地方政府债务余额中地方有收益从而有偿债资金来源的项目的债务进行扣除。

四、结论

上述分析表明，“十二五”时期我国地方政府债务风险整体可控，但局部流动性风险不容忽视，尤其是近两年偿债率过高、偿债能力偏弱，但也是短期内偏高，是一种流动性风险而不是信用风险，而负债率、利息支出率远离一般认为的警戒线，因而未来我国地方政府性债务的风险总体上处于可控范围之内。随着我国经济持续增长、财力不断增强，以及中央对地方政府举债的严格控制和对地方政府的清理、规范，潜在的地方政府债务风险隐患能够得到消除，不会产生实质性的债务风险。但是，对于个别地方政府尤其经济落后地区政府的局部债务风险和阶段性偿债压力增大的风险，需要引起关注。