我国非营利组织自律的演化:基于集体行动的视阈
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收稿日期：20110812
作者简介：陈超阳（1981-），女，湖南湘乡人，武汉大学政治与公共管理学院博士生。
摘 要：我国的非营利部门正处于蓬勃发展时期，为了提升该部门的整体声誉、公信力以及透明度，非营利组织开展了种种自律行动，包括签署宣言、制定标准以及行为准则等。通过从集体行动的视角对我国NPO自律行动进行阐释，初步勾勒出自律体系的框架，分析出自律行动的发展历程以及面临的主要障碍，指出只有依靠良好的制度设计与严格执行，才能实现我国NPO自律行动的持续性和稳定性，从而形成更透明、更负责、更专业的非营利部门。
关键词：非营利组织；自律；集体行动；准则
中图分类号：D523 文献标识码：A 文章编号：１００８－７１６８（２０12）０2－0072－06
非营利组织（Nonprofit Organization,NPO）活跃于社会的各个领域，它们保护环境，开展医疗救助与人道服务，促进教育事业与消除贫困，支持其他关乎人类福祉的种种活动，已成为影响全球未来发展趋势的一支重要力量。但由于我国历史传统、政治法律制度不够完善以及市民社会发育不足等因素的影响，非营利组织在其发展过程中出现了一些诸如滥用资金、等弊端，这大大损害了非营利组织的公信力和责任性。因此，必须通过自律和他律等途径来构建完善的监管体系，促进非营利部门的健康发展。
一、NPO自律的全球兴盛
在全球范围内，非营利组织在范围、数量和资产等方面都有了长足发展，随着这种发展，捐助者、政府、公民、媒体、受益人以及组织员工都对NPO的运营与绩效表现出极大兴趣，并一直关注着NPO的种种动静。全世界的非营利组织都面临着来自多方利益主体日益增长的需求，包括对资助者更多的回应、财务透明、董事会治理、项目管理的效率和效能、加强自身合法性等(Harrow,2006；Svítková&Ortmann,2006)。因此，NPO不断投身于建立联合标准与问责措施的集体努力当中，这些主要表现为种种自律行动。
后来，受创新挑战而驱动的问责压力导致了更多对自律的预期，这些挑战包括私有化、公司和个人慈善的增长、效能与绩效压力等。而在中欧和东欧的非营利部门中，问责动力主要来自“公民社会的重生”以及创造新型国家―公民社会关系(Salamonetal,1999)。在这种情形下，围绕着建立非营利部门的合法性、推动慈善事业发展和资源开发、提高非营利部门能力、完善各项制度、对经济全球一体化的响应等问题，出现了更多完善的自律形式(Biekart,1996;Bies,2002)。同时，随着责任动力学（Accountability Dynamic）近十年来的发展(Bekkers,2003；Hayes,1996)，在欧洲一些国家中出现了新的自律模式，转而向全球其他地区扩散。Naidoo(2004)估计全球有四十多个国家已经开始了非营利部门的自律行动，如果把次一级的自律性行动方案也计算在内的话，这个数字将会更大。最近的一份全球调查表明，在世界范围内，有300多个自律性质的行动方案正在进行（Warren&Lloyd,2009）。其他区域性的调查（例如Bies,2010；Guterty,2010；Sidel,2010）也都表明自律已提上了各国非营利组织的议事日程。
在那些如中国、波兰等发展中国家和转型国家中，一方面非营利部门迅猛崛起，另一方面管制体系又很不健全。在此情境下，非政府组织和政府双方都面临着建立更加综合性的管制框架的巨大压力，而NPO自律的推动力量同样也是多元而复杂的。这些国家ＮＰO自律的动力除却上面提到的那些因素外，还有着不同的新元素。例如，非营利组织会把自律和制定标准作为加强治理与管理体系的一种途径，同时也是一种品质信号与吸引资助的手段。在某些情境下，非营利部门也把自律作为一种摆脱更严格的政府管制的战略，或者在政府管制与非营利基础建设都很弱的情况下，赋予非营利组织的运作一种合法性。总之，这些相互重合的动机和压力使得建立一个非营利部门都通行的自律模式显得尤为困难。
二、责任与自律：一个关系
尽管责任（accountability）的概念是“抽象和复杂的”，有着“许多可能的意义”（Ebrahim,2003）。但就其最基本的意思来讲，“责任”意味着在某些期望的绩效上，对某个主体具有可回答性（answerable）。尽管现在有批评说把责任概念搞得过于简单，但是，一些诸如“对谁负责（to whom）”和“为什么负责（for what）”之类看起来简单的问题，却是NPO自律的关键前提。目前，自律行动面临着通过集体行动的制度化设计来解决这些问题的挑战。
（一）责任主体：向谁负责
非营利组织向谁负责？非营利组织的主要利益相关者包括政府、资助者、公民、潜在被服务对象、员工、志愿者以及董事会（Ebrahim,2003）。上述每一个主体可能都会对非营利组织提出不同的要求，同时它们实现这些要求的力量也各不一样。不少学者主张用制度设计来界定责任主体，在这种制度化设计中，一方对另一方以强制性要求、合同等方式来提出一系列绩效要求与期望，通过硬性费用约束，使另一方加以遵守（Brehm&Gates,1997；Wilson,1989；Gruber,1987）。这可以说是非营利组织回应外部要求与义务的一种关系。“向谁”的构建可以是前瞻性或协商性两种形式。在前瞻式问责中，非营利组织自身保证担负责任(Cornwall,Lucas&Pasteur,2000)；在协商式问责中，非营利组织对内外主体都必须负起责任，并且在自律模式的构建中充当积极角色(Benjamin,2008;Ospina,Diaz&O’Sullivan,2002)。
在NPO自律中，“向谁负责”更为关键，因为多元利益相关者的存在导致了不同的责任要求（例如向捐助者、受益人、公众负责），这些要求在正式性程度、义务的清晰性等方面都互不相同,这种复杂性最终可能导致ＮＰＯ对谁都无法负责。
（二）责任范围：对什么负责
NPO自律在标准设置上应该以公正为导向，聚焦于透明性、资源的有效利用或绩效评估。此外，诸如透明的信息公开、规范的财务、合乎伦理的募款、良好的治理、坚持使命和绩效等都应体现在NPO自律的标准设置中(Bowman&Bies,2005;Brody,2001)。但是在实践层面上，“对什么负责”的问题仍是相当模糊，并且这些标准相互之间往往具有冲突性，特别是当政治因素、制度安排和组织能力、变化的使命、竞争的价值、评估战略等都要被考虑的时候。同时，这些因素又不得不考虑，因为它们对自律模式的设计会产生重要影响(Behn,2001;Ebrahim,2005;Jordan,2007;Kardam,1997)。
（三）责任框架与自律设计
已有学者提出了一个问责的通用框架，其维度有助于理解潜在的NPO自律机制设计。例如，Brown和Moore（2001）阐明了自律设计的关系基础，把问责主体界定为承诺执行的个体或组织，这种执行承诺从基于法律或道德的义务，扩展到更广泛的方面，例如，对“抽象目的”之可觉察的责任。Edwards和Humle（1996）则关注自律机制设计的实质性方面，包括：目标，绩效标准，操作指引，观察、监督与控制过程，惩戒以及保证责任方负责的其他具体机制。
三、我国NPO自律体系的演进
（一）NPO自律的内涵
非营利组织自律是管制治理的一种形式，是影响组织行为的一系列制度或非正式安排的集合[1]。狭义上的非营利组织自律主要是指单个组织内部的自我监督与约束机制，即通过完善组织内部的各项管理制度，包括财务管理制度、人事制度、项目管理制度、会计制度、机构设计制度、审计制度等，以及加强董事会治理等方式，来提高组织的公信力和合法性[2]。广义上的非营利组织自律不仅包括单个组织内部的自我约束和监督,还包括整个非营利部门成员之间的相互监督，以及各次级类型（subsectoral or industry）,如基金会的自律。后者是一种全国范围内非营利部门的自律体系，这种部门自律（sectoral selfregulation）体系覆盖面最广，参与者最多，主要关注部门和组织层面责任性的改善及维持。
如上所定义的自律体系是一个从正式安排（例如，独立或第三方认证机构公布的标准）到非正式安排（例如，自律参与者关于共同要求与绩效规范的持续讨论）的连续体，同时也是一个从非自愿性管制到自愿性管制的连续体。这个连续体的一头是非自愿性管制形式，包括传统的政府管制，以及由公共机构控制参与的准公共系统（quasipublic systems）。看门狗（watchdog）方案，即由第三方组织来提供非营利组织的相关信息，被认为是一种私下的（private）非自愿性形式[1]。另一头是各种自愿性管制形式，包括各种行为准则、伦理规范、标准、宣言等。
政府是非营利部门的一个主要管制者，但同时在公共服务供给方面又与之达成了协议。因此，在这样一个授权与合同制年代，许多政府都尽力在多变的政府―非营利组织关系中找到一种合适的互动与监督机制。如果自律作为一种对冗繁而又散漫的政府-非营利组织关系的组织化工具，同时也作为政府监督的补充，那么政府可能会支持自律。此外，自律既是非营利组织获得政府资金的一个条件，也是获得资助者资金的一个条件，因为资助者作为非营利组织资源的一个关键提供者，可以对它提出重要的权利要求（Bies,2002；Sidel,2005）。
在探索我国非营利组织监管模式的过程中，多数学者都同意采用政府主导下的多元共治模式（周志忍、陈庆云,2001；朱传一,2004；侯春飞,2004；李松林、李世杰,2006）。它是指在我国当前的环境下，对非营利组织的监督治理应以政府为主导，通过政府本身对非营利组织的规制和政府对各种社会监督资源的整合、协调，最终形成政府、社会的监督与非营利组织自我管制相结合、多个监督主体共同协调运作的格局。但随着自律体系的发展和完善，社会监督和部门自律将逐渐成为非营利组织监管的主要途径。
（二）组织内部自律
目前，我国非营利组织的自律主要是内部自律，如原青基会会长徐永光在谈到“希望工程”的成功时，认为在当时既缺乏外部监管又没有行业自律的情况下，那是一个特例。“希望工程”的成功主要靠青基会内部的那种道德驱动的自律，这种自律受组织中那种强烈的使命感和社会责任感而激发。
但是，在中国特殊的行政管理体制和社会背景下,绝大部分非营利组织都没有清晰的使命和愿景，因而组织成员对于组织没有根本上的认同,也就形不成共同的理想和目标[3]。这样，不管是组织还是其成员，都无法达到一种道德上的至高境界，产生不了道德驱动的自律。即便大部分组织都形成了自律的道德动力，但仅靠观念形态上的道德自律无法达到目的。希望工程的这种道德化自律也是外化成了较完善的内部监督机制才产生了良好效果。希望工程的内部监督机制建设涉及组织建设(监察、监督机构的设立)、基本原则的确立(如五透明、五不准)、规章制度建设(《希望工程实施管理规则》、《希望工程监察巡视员制度实施办法》等20余项)、技术保障(如计算机管理信息系统)等多个方面[4]。此外，这种道德式自律还动员和借助了外部监督资源，如此才让“希望工程”成为自律的成功典范。
因此，如果要实现自律的可持续性与稳定性，促进第三部门的健康成长，加快我国公民社会的建设，那么必须把这种道德驱动的内部自律转变为制度化的行业自律，让自律不仅仅是个别组织的内部行为，而是整个非营利部门的集体行动。
（三）NPO行业自律集体行动的历程
早在十几年前，中国NPO业内就开始对建立行业自律机制进行了积极探索。发展至今，大致经历了三个阶段：
第一阶段：萌芽阶段（1990-1995）
1990年，第一次中国民间基金会会议在河北承德召开，一共有14个基金会参加。1993年，第二次中国民间基金会会议在北京召开，这次有三十多个基金会和学术机构参加。1994年，中华基金会联合会筹备委员会成立，由十多家全国性基金会联合倡议，旨在推动交流合作和行业自律。1995年，中华基金会联合会筹备委员会未能注册，被责令停止活动[5]。
本阶段的自律行动主要由基金会发起，通过会议的形式来讨论和倡导，并初步成立了联合会筹委会，初期的这些努力反映出我国NPO开展行业自律的美好愿望，但是由于国家管制的严格以及相关法律法规的不完善，导致本阶段的自律行动以失败收场，收效甚微，但毫无疑问启动了我国NPO自律的进程。
第二阶段：初步发展阶段（1998-2004）
1998年，中国基金会与NPO信息网亮相，这是由中华慈善总会和中国青基会等18家非营利组织联合成立的互联网虚拟组织，致力于推动NPO的信息交流和公信力建设。2001年，中国基金会与NPO信息网更名为NPO信息咨询中心，并通过登记成为具有法人资格的实体组织。2002年，NPO信息咨询中心在北京召开《中国NPO诚信国际研讨会》。2003年，公布了《中国非营利组织(NPO)公信力标准》，数十名NPO负责人在上面签名[5]。
在本阶段，继续由基金会担任自律行动的倡导者，通过建立NPO信息咨询中心和《中国非营利组织(NPO)公信力标准》，强调NPO的信息公开和公信力建设，以此作为实现NPO自律的途径。本阶段自律行动存在的一个主要问题是覆盖面很窄，参与者有限，局限于基金会这一类非营利组织中，如同第一阶段一样，这只能算一种分类自律（industry selfregulation）而不是整个非营利部门的部门自律（sectoral selfregulation）。
第三阶段：大规模集体行动阶段（2005-现在）
2005年2月，由爱之桥服务社、历道证券博物馆等35家机构联合倡议，发起了民办非企业单位自律与诚信建设活动，提出了关于遵守法律、加强行业自律以及信息披露等五条准则。民政部亦把2005年定为民办非企业单位自律与诚信建设活动年[6]。同年11月，中国青基会、中国扶贫基金会、爱德基金会和NPO信息咨询中心联合主办中国NPO自律论坛并商讨开展NPO自律行动。2006年1月，扶贫基金会、中国青基会、爱德基金会联合发起中国NPO自律行动，成立了自律行动指导委员会，并指定NPO信息咨询中心为执行机构。中国NPO自律行动遵循自愿、自律、自救的原则，旨在通过建立自律准则，加强NPO行业的行为规范，提高社会公信力，促进我国公益性NPO的健康发展[5]。2006年2月，民政部召开了全国民办非企业单位自律与诚信建设活动年表彰会，授予相关组织和单位荣誉称号，这是政府对民办非企业单位自律与诚信建设活动的肯定，并建议2006年继续深入开展这一活动。2007年，《中国公益性NPO自律准则》初步定稿。2007年5月，国家民间组织管理局局长孙伟林在“公平发展与民主治理”的项目的签约仪式上谈到国家民间组织管理局一直在寻找一种合适的渠道，为民间组织提供更多服务，促进民间组织的行业自律。然而，作为国家行政机构，民管局显然不合适直接来做这件事，在这样的背景下，一个诸如民间组织联合会之类的组织将应运而生[7]。2008年1月，中国社会组织促进会宣布成立，其宗旨包含推进社会组织的自律与诚信，其首批会员包括一些声望较好的基金会、民办非企业和社会团体、个人会员，以及全国十四五个省、自治区、直辖市早前成立的民间组织促进会、联合会等社会团体。2008年4月，《中国公益性NPO自律准则》正式推广。《自律准则》依据我国现有非营利组织的法律法规，借鉴了欧美、亚洲其他国家NPO的自律准则和公信力标准，从使命、内部治理、筹资、人员、项目、信息公开等九个方面制定了一百多个指标条款，比较全面和严谨。2008年9月，在国家民间组织管理局的指导下，中国社会组织促进会、南都公益基金会等数家基金会共同发起了首届“中国非公募基金会发展论坛”。2009年7月，该论坛了《中国非公募基金会自律宣言》。2009年10月，中国非公募基金会高层参访团访美时达成共识：基金会行业自律从信息公开开始，决定成立中国基金会中心[5]。2010年1月，在中国非营利组织自律行动指导委员会和中国非公募基金会发展论坛的共同推动之下，28家基金会通过认真沟通，本着“行业自律、自治、自我规范、自我服务”的原则，同意共同发起“基金会中心”。同年7月，基金会中心正式成立，这是基金会行业自律进程中的一个重大事件。
在这一阶段的集体行动中，从基金会到民办非企业都参与进来，将前面阶段的分类自律扩展为整个非营利部门的部门级自律。同时，政府亦以积极的姿态参与NPO自律行动。NPO与政府就行业自律开展了友好合作，政府主要从政策方面来支持NPO行业自律，但是并没有从资源或税收方面来做出实质性支持行动。本阶段的自律行动延续了前面两个阶段的主要做法，自律的内容还是关于信息公开、透明、公信力建设等，主要手段也是召开会议，成立集体行动联合机构，颁布行动准则等。此阶段的自律仍然是一种自愿性质，即各非营利组织自行决定是否参与这种集体自律，且没有制定相关的认证机制以及信用评级机制来管理自律行动的参与者。一家NPO如果加入这些自律集体行动，它并不能获得可见的特别收益，例如，盖上一个统一的标志性图章作为正式认可，或者获得税收上的优惠，或者声誉的提升以及更多的捐款。另一方面，NPO几乎不存在参与成本，既没有认证费用，也没有所谓的入会费，它只需在自律宣言上签字或者声明遵守该宣言。这种极不显著的参与成本与收益，让NPO缺乏参与自律集体行动的激励，再加上执行机构并没有制定相关的惩戒措施，甚至都不拥有实质性执行权力。所以，这种情境下的集体行动仍是一种不紧密的关系，有着天生的不稳定性以及非强制性。解决这个问题的出路在于自律行动的制度化和规范化以及惩戒机制的建立。
考察我国ＮＰＯ行业自律的发展历程可以看出，自律准则制定之后，伴随着一个相当缓慢的实施和执行阶段，而且关于自律的集体行动在起草阶段比实施、执行与扩散阶段更顺利更成功。此时的自律主要聚焦于问责、透明，以及在面临大众质疑与媒体关注的情形下提升整个部门的品质，排除劣质或不诚实的组织，让自律成为政府及捐助者等利益相关者衡量非营利组织的一个标准。
四、NPO自律的集体行动范式及主要挑战 （一）NPO自律：一个集体行动范式
在NPO自律动机与行动的背后，投射出一种集体行动的范式。在这种范式中，非营利组织形成各种各样的机制去监管自身。通过这种有效的自律集体行动不仅能够帮助NPO实现关于责任性、透明性以及专业性等目标，而且还可以提供信息上的好处，这将进一步提高政府、资助者和其他参与者在自律行动上的基本一致性。
我国NPO自律首先发自于某一类型组织，例如基金会的行动，这构成了我国NPO自律发展的第一阶段，但这一阶段以及第二阶段的集体行动都是一种松散的联盟性行动，非常有限的参与者通过自愿性协议达成行动准则，这种自律方案不仅在规定上非常抽象，难于执行，而且没有任何机构具有合法或足够的权力去奖惩那些遵守或不遵守该准则的组织。并且当时的外部环境非常不成熟，也没有与主要管制者――政府建立友好合作关系，因此第一阶段的集体行动最后被政府取消，也是意料之事。但是，在自律的第三阶段中，政府从制止到主动指引NPO自律行动，这是一个巨大的转变。这表明政府开始转变对NPO自律的态度，从开始时认为自律是与政府管制相冲突的观念变成了认为自律是非营利部门实现自身健康发展的一个必要途径的观念。中国政府的这种转变与印度政府对待其国内志愿部门自律的转变有些类似，印度政府同样也是从忽视转为支持。
在关于自律行动的阶段性特征上，我国NPO自律始于某类组织（例如基金会）建立统一行为准则的企图，后来逐渐发展为建立包含着更严标准和规范的部门自律体系的努力，同时也从内部自发性模式转向集体行动模式。在这种发展过程中，出现了自律的多种混合形式。其中，制定标准以及行为准则的方式更为普遍，还包括公共部门、私人和NPO共同合作建立全国性的数据银行或内部行动方案。但是，也存在着多重自律体系同时发展的问题，那么，这些体系在多大程度上能相互共存与补充，或者外部压力（尤其是政府）是否能将整个非营利部门推向更高更联合的全国性自律体系，这都是亟待解决的重要事项。
我国NPO自律模式的发展表明了自律将随着非营利部门的发育成熟以及民主治理的完善而变化。在我国，相对于政府而言，非营利部门更为年幼与弱小。在此种情境下，自律的一个主要问题是国家管制具有优先权，而这种管制在某种程度上对非营利部门的发展具有侵入性。现有的自律类型已逐渐向全国范围扩展，政府和资助者的涉入程度是很高的，因为国内慈善事业的发育程度较低，另外自律和问责与民主治理的程度密切相关。对ＮＰＯ自律的推动者来说，自律将聚焦于加强本部门的合法性，建立相关的制度、规范以及关系。
（二）NPO自律集体行动面临的主要挑战
我国非营利组织开展的种种自律行动都面临着一些共同的障碍，这些障碍可能对NPO自律的集体行动来说是更难解决的问题。
第一，把各种准则、宣言真正贯彻执行的困难，不管是通过认证、强制性执行还是其他手段。这不仅仅是在怎样去贯彻和强制执行自律规范（也被称为“对不可执行之服从”（obedience to the unenforceable））中的负责问题[8]，也是使NPO自律跳出仅仅在行为准则或类似文件上签名这样简单而被动的程序的重大困难。
第二，关于在财务上保障自律行动可持续发展的问题。在欧洲和美国，已经出现了这样的情况，即由于自律执行机构或参与者在财务上的困难，导致自律行动难以为继。特别是在那些参与自律与获得政府好处（例如，税收减免或者资金支持）这两者之间缺乏联系的情形下，各非营利组织可能更不愿意对自律行动做出实质性贡献。
第三，施加于同一组织的多重自律需求的重叠问题。例如，全国性的自律准则或认证，行业性（指某一具体类型，如基金会）的准则或其他机制，某个协会的要求以及志愿网络在国家或省级范围上的自律倡议，等等，这些在内容或范围上存在交叉的种种自律方案，往往给同一个组织提出了不同的甚至存在冲突的要求，并且各方案的强制性以及标准设置都存在很大的差异，这就给组织带来了遵守或执行上的困难。因为它不知道到底该遵守或执行哪个方案，还是该遵守或执行所有方案。事实上，正如前面已经说过的那样，有些行动准则或伦理准则本身就具有“难以执行性”（unenforceable）。因此，这种多头重复自律行动方案已成为一个亟待解决的问题，这对那些规模更小、范围更为地方性以及财务更为窘迫的组织具有更大威胁性，它们会发现自己被迫去服从不同层面上的多重自律规范，以及来自捐赠者与政府的要求。
第四，在资助者需求、管制需求以及自律需求之间缺乏有效的协调。自律规范在扩张的事实并不意味着资助者以及政府就会减少对NPO施加的监督和控制。事实上，这种对立经常存在。一方面NPO要应付新的、多层面的、重复的且并非一致的各种自律规范，另一方面资助者和政府却同时给它们增加了报告与管制的负担。目前，在我国的非营利部门里，政府管制、资助者要求与自律机制之间，甚至都没有关于如何达成这三者之间基本目标的任何讨论，更不用说达成基本一致的要求。
第五，搭便车也是NPO自律集体行动中的一个重要问题。对于那些不遵守或不执行自律方案的组织，并没有明确的制度规定可以将其排斥出局。当绝大部分组织因遵守或执行自律方案而导致了整个非营利部门声誉以及公信力等的提高时，那些不遵守或不执行的组织同样可从中受益，可以不付出任何成本就获得好的声誉，获得更多的捐款以及其他资源。NPO自律中搭便车问题的有效解决，有赖于奖惩机制的建立以及真正执行。
五、结语
综上，集体行动理论一方面揭示了非营利部门开展自律集体行动所面临的固有障碍，尤其是那些认为非营利部门更不合法或面临极大压力的情形。另一方面同样也告诉我们良好的制度设计能够缓和或解决这些挑战[8]。例如，自律宣言之类全国性的自愿自律体系面临着更大的信任挑战，因为遵守与否是完全出于自愿且没有监督的。然而认证认可和信用机制能发挥更好的监管效力，因为它有着更强硬的执行力。
我国NPO自律的证据清晰地表明，集体行动范式在解释自律的倡导、行动方案以及标准设置等方面是一个重要的工具。但遵守总是更加困难，这不仅在我国如此，在亚洲的其他国家（例如印度、菲律宾和柬埔寨）等国亦如此。从我国及其他国家的经验来看，集体行动并不能彻底解决遵守（compliance）、实施（implementation）以及执行（enforcement）等问题[9]。但是，非营利部门正为解决这些问题而努力，新的自律行动在不断涌现，必将给我们带来一个更高品质与更值得信赖的部门。
参考文献：
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