论行政自由裁量权的司法控制

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[摘要]文章通过对行政自由裁量权含义的界定,分析了对其进行司法控制的必要性。在对国外模式比较的基础上,探讨了我国司法控制应坚持的标准,并就司法审查制度的完善提出了一些构想。

[关键词]行政自由裁量权 司法控制 审查标准

在现代法治国家,任何权力的行使都必须受到制约,行政自由裁量权也不例外。而制约行政自由裁量权,使其行使符合法治的价值和目的,这是人类社会共同面临的一大难题。纵观世界各国,对行政自由裁量权的制约方式和手段可谓多种多样、各具特色。但从保障人权的角度来说,为了在法治的轨道上用制度来调整、规范公权和私权、国家与社会的关系,近、现代各国基本上普遍设立了司法审查制度来对行政自由裁量权的行使进行制约。

一、行政自由裁量权概述

行政自由裁量权是一个法理上的概念,在各国普遍存在,虽然各国对行政自由裁量权这一概念在法律上的表达有所差异,但是共同之处在于都承认行政机关享有自由裁量权。英国著名的法官霍尔斯伯勋爵在一个案件中提出:“自由裁量是指任何事情应在当局自由裁量权范围内去行使,而不是按照个人观点行事,应按照法律行事,而不是随心所欲。它应该是法定的和固定的,而不是独断的、模糊的、幻想的,它必须在所限制的范围内行使》。”美国《布莱克法律辞典》对裁量的界定是:为法官和行政人员所享有的、在他们认为合适或必需的情况下,行为或不行为的选择权;如果没有表明滥用裁量权,这种行为或不行为不能被。方世荣教授认为,自由裁量权指法律只规定原则或一定的幅度或范围,行政主体根据原则或在法定幅度内,根据具体需要和实际情况,可以自主作出的行为。根据罗豪才教授的观点,行政自由裁量权是在法律规定的条件下,行政机关根据其合理的判断,决定作为或不作为,以及如何作为的权力。

本文认为,行政自由裁量权是指行政主体在法律规定的范围和幅度内,基于法律规定的目的和宗旨,自主寻求判断事实与法律的最佳结合点,并据此作出或不作出行政行为的权力,它具有法定性,自主选择性,相对性等特点。它是行政权力的重要组成部分,也是行政权力中最显著、最独特的一部分;是行政主体提高行政效率、增强行政能动性的需要。行政自由裁量权作为一种行政权的特殊形态,不但在具体行政行为中存在,也存在于抽象行政行为领域。

二、行政自由裁量权需要司法控制

权力本身就是双刃剑,行政自由裁量权也是如此。诚如K.C戴维斯所言:自由裁量权像斧子一样,当正确使用时是件工具,它也可能成为伤害或谋杀的凶器。一切有权力的人都易滥用,此乃千古不易的一条经验。行政自由裁量权的滥用是指行政自由裁量权的行使违背了公平,理性等法律原则,侵害了相对人的合法权益。行政自由裁量权的滥用危害极大。首先,自由裁量权的滥用将践踏法制的基本精神,使公平正义等法律理性不可能实现,对我国来说,社会主义现代化法治国家也将无从谈起,我国依法治国的伟大方针就不会实现。其次,自由裁量权的滥用会使行政机关滋生和腐败现象,而且,也容易滋生行政机关的特权思想,是行政机关脱离群众,全心全意为人民服务的宗旨就流于形式,最终会造成民怨,引起社会动荡,使行政机关丧失广大的群众基础。最后,行政机关滥用自由裁量权,会造成行政管理资源的浪费。各项管理举步维艰,行政效率难以保证。

对于行政机关的自由裁量行为,法院是否享有司法审查权,一种观点认为行政权和审判权是行政机关和审判机关依法各自享有的两种性质不同的职权,行政机关在法定权限范围内享有不受司法干预的自由裁量权。笔者认为,自由裁量权并非是一种不受限制的权力,因此有必要以权力限制权力。

三、完善我国对行政自由裁量权的司法审查制度

我国1990年行政诉讼法的实施,为法院对行政自由裁量权进行司法审查提供了法律依据。随着我国加入WTO效应的日益凸现,司法审查的范围需不断拓宽,一部分尚未接受司法审查的行政自由裁量行为将逐渐被纳入司法审查的轨道,审查的标准和原则也会不断完善和发展。而要适应这一形势发展的需要,我们就必须完善现有的对行政自由裁量权进行司法审查的制度,笔者拟就此提出如下建议。

1.在立法上丰富司法审查的制度基础

(1)扩大司法对行政自由裁量权的审查范围,对个案涉及的抽象行政行为的合法性,法院也可以进行司法审查。近年来,学术界和实务界将对合法性审查限定于具体行政行为提出了强烈抗议,认为我国将受案范围限定于具体行政行为,不利于保护公民的合法权益。

(2)在即将制定的行政程序法典中对行政自由裁量权的行使范围进行界定,明确行使自由裁量权须遵守的原则和规则。如果具体列举原则有客观上的困难,也可以像民法中确立“诚实信用”的“帝王条款”一样,在行政程序法典中确立行政行为须符合“正当性”这一行政法中“帝王条款”的要求,为法院在司法审查中运用司法自由裁量权奠定法律基础。

2.在理论和制度上重新界定行政权与司法权的关系,要确保整个法院系统在社会中的中立地位。既要顺应法治和WTO规则要求“任何行政行为都要纳入司法审查的范围”的趋势,还要注意尊重行政机关的行政权的行使,切不可以司法代替行政。

3.可以尝试建立行政判例制度。由于社会生活瞬息万变,社会对同一事物的评价会随着社会的发展而不断变化,因此对行政自由裁量权的评价在不同时期也会有不同的标准,比如对“正当程序”的涵义,在不同时期就会有不同的理解。因此,我们可以借鉴法国的做法(因为法国与我国都是成文法国家),用行政判例的方式确立某一时期司法审查的掌握标准,这也顺应了WTO规则要求法制统一的趋势。

4.立法上应明确,人民法院的合法性审查为“实质意义上的合法性”审查。虽然《行政诉讼法》第54条具体规定了法院进行合法性判断的基本标准,但因过于简单,导致法院在审查自由裁量行政行为时只重视就法律要求进行合规则式的审理,而往往忽视法律的目的性和内在要求,从而无法保证实质公正。在《行政诉讼法》未修改前,可先由最高法院的司法解释予以明确。

参考文献:

[1]孙笑侠.法律对行政的控制.济南:山东人民出版社,1999.

[2]江必新.行政诉讼问题研究.北京:中国人民公安大学出版社,1989.

[3](英)韦德著,徐炳译.行政法.北京:中国大百科全书出版社,1997.

[4]应松年.行政法与行政诉讼法学.北京:法律出版社,2005.