秦晓:重启“改革议程”
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危机是改革的助产士,中国近30年的改革都是与危机联系在一起的,中国已率先进入“后危机”时期,相应政策调整和改革议程应予启动
去年此时,全球经济陷入悲观之中。一年后,全球经济开始回暖,中国更引人注目地成为走出这场经济危机的先行者。这不但为中国赢得了来自世界的赞誉,也似乎为“中国模式”提供了新的证明。
如何冷静地看待这场经济危机,如何客观评价中国为应对危机而采取的措施,在“后危机”时期中国的宏观经济政策应该进行怎样的调整,都是需要给予回答的。
招商局集团董事长、经济学家秦晓在接受《财经》记者专访时提出:中国已率先进入“后危机”时期,相应政策调整和改革议程应予启动。
中国经济已进入“后危机”时期
《财经》:目前,对于中国的经济形势有各种不同的认识,作为一位担任大型企业领导的经济学家,你有什么样的判断?
秦晓:从今年二季度开始,中国经济已走出低谷,步入复苏轨道。第三季度的各项经济指标显示出强劲的“V型”复苏轨迹,全年GDP增长可能会超过8.5%。与此同时,全球经济也已触底并呈现出复苏迹象。我们可以作出这样一个判断:中国经济已率先进入“后危机”时期。
《财经》:如何认识和评价我们应对危机的对策?
秦晓:此次危机应对的主角是政府。中国在去年四季度发生了一个一百八十度的转向,从防止过热到保增长,并相应改变了财政、货币、税收政策。地方政府长期以来被压抑的投资冲动得以释放,银行业在解除了信贷额度管制后,为了弥补息差收窄的损失,信贷规模急剧膨胀。
但是,经济的基本面,包括居民消费、非政府部门资本性开支、外部需求、企业盈利、新增就业等并未发生重大变化,仍处于低迷不振的状态中。
《财经》:看来,复苏的基础并不稳固,还缺乏基本面的支持。
秦晓:因此,复苏将会是一个缓慢的、伴随波动的、需要持续关注和把握的过程。政府在危机来临时果断出手,用信用和资金提振市场信心、遏制经济急剧下滑,使中国经济在短短的一年中走出低谷,步入复苏,对此应予充分肯定。
但我们也应认识到这一剂猛药是有代价的。从短期看,它增加了“后危机”管理的复杂性,其中最为突出的就是最终需求不足和产能过剩造成的通缩压力,与流动性过剩引起的资产泡沫和通胀预期并存;从中长期看,长期失衡和粗放的经济增长模式进一步恶化了。
政府应择机“退市”
《财经》:中国经济已经进入“后危机”时期,宏观经济政策应该进行相应调整了。
秦晓:世易时移,调整是必然的。我认为,当下和今后一段时间宏观经济政策应该进行相应调整,重点是从危机应对转入复苏进程的管理。
《财经》:目前主流观点认为,积极的财政政策和适度宽松的货币政策不应调整,否则有可能打击市场信心,中断复苏的进程,造成烂尾工程和银行的不良资产。
秦晓:我认为“V型”复苏表明,以刺激经济增长为中心的积极财政政策有用力过猛之嫌,货币投放量也大大超出了“保八”的需要。目前要做的不是持续财政刺激的力度和继续放松信贷,而是向市场发出控制信贷增速的信号,将政策目标从单纯保增长转到保增长和管理通胀预期并逐步向后者倾斜。如果忽视资产价格上升,坐等资产泡沫积累和通胀预期积蓄是对形势的误判,其后果要么会中断复苏的进程,要么会给复苏后的经济发展留下隐患。
《财经》:现在一说到政策调整就“谈虎色变”,股市也跟着变脸,中央政府的宏观经济政策有被地方政府和一些利益集团绑架之嫌。
秦晓:宏观政策的一个主要特征是预期管理而非事后纠正,所以应该有相当的前瞻性,有了前瞻性,调整就可以是渐进的、可控的,而不是急刹车。中国经济2009年“V型”复苏是政府主导、信贷和投资驱动的结果,经济基本面并未发生根本变化,投资额和货币投放量所形成的规模和态势在两年内很难降下来。
与此同时,今年以来,以股市和房地产为代表的资产价格与实体经济脱钩,一路攀升。随着中国经济率先复苏,人民币升值的压力再现,外国直接投资和国际热钱势必涌入国内市场。以上种种迹象表明政策调整和政府“退市”不容回避,只是时机和工具选择的问题。
《财经》:也就是说,管理流动性和政府择机“退市”是“后危机”时期宏观经济政策的又一个重点。
秦晓:是的。因为一个完整的反危机宏观经济政策不仅表现为救市的决心和能力,还应表现在当经济企稳、资产泡沫出现、通账预期产生时政府调整政策的灵活度和“退市”的安排。如果说,2008年是全球金融危机爆发的一年,2009年是各国政府救市的一年,那么2010年则是各国政府开始“退市”的一年。中国经济复苏领先全球六个月,人们期望中国政府在控制流动性、“退市”方面也能给出一份让人满意的答卷,而不是像2008年四季度那样再来一次一百八十度的急转弯。
将复苏进程导入可持续发展轨道
《财经》:此次危机的一个副作用是,搁置了结构的调整和发展模式的转换。
秦晓:调整结构和转换模式和将复苏进程导入可持续发展的轨道,就成为“后危机”时期观经济政策的一个重点。在一定意义上,此次危机是一次结构失衡引发的振荡,而不是通常意义上供求失衡导致的周波。危机之后,全球经济不会恢复到危机前的状况,而将收敛在一个新的均衡点上。所以,复苏的过程应是“再平衡”的过程,也就是对供求两个方面进行调整。
《财经》:从供给方面讲,发达经济体在此次危机中经历了一次痛苦的“去杆杠化”过程。
秦晓:对中国来讲,“去过剩产能”势在必行。因为在供给方面,中国最突出的问题是产能过剩,危机后外部需求结构性的下调和中国经济增长率适度回落使这个问题变得更为严峻。供给方面的另一个问题是产业结构优化,包括提高服务业在国民经济中的比例、推进产业升级、强化节能和减排的力度。
《财经》:有人担心,“去过剩产能”和优化产业结构势必影响增长的速度。
秦晓:从中期来讲,中国GDP增长率的合理范围应在7.5%-8.5%,即使不对过剩产能做出调整,也不可能或不应该再回到10%-12%的水平。
《财经》:与供给相比,需求问题似乎更大,一方面农民收入增长缓慢,另一方面劳动报酬在初次分配中比重下降。
秦晓:这是两大体制造成的。一是城乡二元体制为农民转为城市居民设置了制度上的障碍,进城打工的农民及其家属不能同等地享受政府向城市居民提供的公共服务;二是农民不能合理分享城镇化进程中土地产生的收益。所以,应改变区分城市居民和农民两种社会身份的制度,制订农民分享农村土地转让和开发收益的政策。这样,才能大幅度、较快地增加农民收入。
至于劳动报酬在初次分配中比重下降,首先是长期以来产业政策向有机构成较高的重化工产业和资本倾斜的结果。经济增长模式的转变、产业政策的调整要充分考虑经济增长对增加就业、改善收入分配的促进作用。其次是国家财富过多集中在政府手中,民众不能分享国企庞大的资产和收益。应有序、有效、公平地将政府持有的财富转移到广大民众手中,从而增加民众资产性收入,补充民众社会保险,提高民众消费水平,同时加强政府提供公共产品的能力。
《财经》:不管是提高农民收入,还是提供劳动报酬在初次分配中的比重,都涉及体制问题,非改革不足以解决。而本世纪以来,改革的步伐明显放缓,有人说我们进入了“改革疲劳期”。
秦晓:所谓“改革疲劳期”,其背后的原因是缺乏动力和共识。但问题和矛盾不断积累,结构失衡日益加剧,最终在此次危机中得以爆发。走出“改革疲劳期”不仅需要动力,还要有一个能得到广泛认同的“改革议程”,尤其是在“后危机”时期,中国应该重启“改革议程”。
《财经》: “改革议程”包括哪些内容?
秦晓:首先是转变政府职能。中国开始从计划经济向市场经济转轨时,对市场机制中政府的经济功能并没有一个清晰的目标,由于路径依赖而走上了一条“发展主义政府”的道路,即政府主导经济并直接控制经济资源、参与经济活动。在以后的发展过程中,这种模式的弊端逐渐显现出来:权力和资本相结合导致了腐败和大量寻租活动;庞大的官僚机器和过度干预、管制大大增加了市场运行的交易费用,压抑了企业家的创新精神,造成了效率和效益的损失;政府直接控制经济资源、参与市场交易混淆了政府与企业的两个不同功能的角色,破坏了市场公平竞争的规则;工作重点的偏离和资源错配削弱了政府提供公共产品的能力。这种现象引起人们的思考和质疑,批评的声音也愈来愈大,政府的改革已成为人们讨论和关注的课题。在近20年的时间里,政府也做了几次重大改革,但改革重点不是政府功能的转换而是行政效率的改进。改革之所以推动不下去,除了认识方面的问题,也有利益集团的阻碍。
《财经》:值得注意的是,进入新世纪后,中国经济持续高速增长,“中国神话”和“中国模式”成为“新左派”学者们热衷的话题。他们对中国的政府主导经济的模式大加赞赏,对主流经济学和发达市场的模式进行批判。金融危机来临后,中国政府救市的能力和效率、中国经济的率先复苏得到了全球的好评,中国“发展主义政府”的模式似乎不仅不要改革,反而成了发达市场国家学习、效仿的榜样。
秦晓:中国经济增长的故事不应被解读为“发展主义政府”模式的成功,恰恰相反,中国经济的持续发展需要对政府的功能做出重大调整,即从一个政府主导的经济转变为市场主导的经济,从一个以经济建设为中心的政府转变为一个提供公共产品为中心的政府。
此次金融危机,政府出手救市是应急的措施,并不意味着政府和市场的边界发生了新的变化。当然,中国和欧美发达国家国情不同,文化存有差异,发展水平有较大差距,它们的模式和经验不能照搬,对其存在的问题也应持批判的态度。
《财经》:但市场机制的基础要素和基本原则是共同的。
秦晓:只有依照这些要素和原则,结合中国的实际推进政府职能的转变,方能使中国走出市场化进程中的“闭锁”状态,进入通向更成熟、更规范、更富有创新精神的市场机制之路。
“改革议程”的第二项内容,就是推进生产要素和公用事业价格的改革。生产要素价格的管制是市场化改革遗留的一个重要问题,其中主要包括:土地、能源、原材料和资本。
《财经》:中国目前处在工业化和城镇化的进程中,地方政府从农民手中大量征地并获取巨额收益。
秦晓:土地征收是政府行为,而不是市场交易,征收只是一种补偿,不能真实反映土地的市场价值。现行土地制度造成地方财政对土地和房产相关收入的依赖,房价居高不下,低收入群体的住房问题得不到解决和改善,农民失去应得的收益。
解决思路,第一,制定相关政策,要求地方政府公布当年土地存量、批出量和计划新增的量。土地转让所得应以转移支付部分返还农民,土地开发中政府获取的税费应主要用于新增土地征收和“廉租房”的建设;第二,将公益性项目和非公益性项目分开,前者可由政府向农民征收,后者由开发商和农民直接交易,政府可以从因规划变更而增值的部分中征收税费。
《财经》:能源问题和土地同样复杂,关于改革能源价格管制的讨论也从未停息。当经济过热时有人担心这一改革会以成本推进的方式形成通胀;当经济衰退时有人则顾虑这一改革会加重企业和居民的负担,打击投资和消费。因而,这一问题也就被长期搁置起来。
秦晓:价格管制势必扭曲供求关系和造成资源错配,中国经济过分依赖出口和投资,与廉价的能源价格也是相关的。能源价格政策的改革的目标是解除管制,与国际市场价格接轨,改革的路径可以是渐进的。确定这一改革目标和路径会使市场有一个比较确定的预期,有利于改革的实施。
至于原材料,应逐步加大资源税的税率,使之能够真正反映稀缺资源的价格,减少资源的滥用和浪费,促进企业劳动生产率的提高。
《财经》:2005年中国松动了与美元挂钩的制度,转为“有管理的浮动汇率制”,但是进入2009年后,人民币停止升值。
秦晓:目前,所谓“有管理的浮动汇率制”已名存实亡,人民币汇率机制又不知不觉地回到了2005年改革前与美元挂钩的状况。这一变化的产生,金融危机是一个重要因素,但2005年的改革未取得预期效果则是更为基础的原因。全球在复苏的过程中贸易摩擦会加剧,人民币汇率制度将会受到国内经济发展与国际贸易、国际关系双重的压力。人民币汇率制度改革的关键是开放资本账户,长期目标是成为国际贸易结算和国际储备货币。目前在40多项资本账户中,未开放的主要是外债、外国直接投资和资本市场三项。
未来改革的路径应是先放开前两项,通过QFII(合格境外机构投资者)等方式逐步放开第三项,使汇率逐渐由市场定价,最终实现资本账户的全面开放。同时,加快人民币跨境贸易结算,促进在香港建立人民币贸易离岸中心和相配套的人民币固定收益(债券)离岸中心。按照这一目标和路径制订相应时间表和路线图,在未来5年-10年的时期完成这一重大改革。
《财经》:公用事业价格的管制也是市场化改革遗留的一个重要问题。对于公用事业的改革,社会反应也很大,因为它涉及到每个人的利益。
秦晓:公用事业具有公益性和商业性双重特征,长期价格管制会扭曲资源配置,造成浪费并增加政府的财政补贴。所以,应根据这类产品(服务)的特征,按市场化或准市场化的目标推进价格改革。
《财经》: “改革议程”还包括什么?
秦晓:改革国企体制、推动国家资本的社会化。在从计划体制向市场体制的转轨过程中,我们对社会主义的基本特征,如:“有计划按比例”“按劳分配”做了思想上的清理和新的理论阐述,但对“公有制为基础”这一最重要的特征只是做了某种修正,仍被保留下来。由于把国企认定为公有制的主要形态,使国企体制的改革蒙上了意识形态的色彩。
《财经》:近年来,国企体制的改革从“国退民进”又回到“国进民退”。尤其是此次金融危机中,政府主导了数以万亿计的投资,其所依靠的主要是国家控股的商业银行和大型国企,民间资本被挤出市场。
秦晓:在近30年的时间里,国企的改革取得了巨大的成功,但国企体制的改革不仅未能推进,反而倒退了。国企改革是一个微观层面如何搞好的问题,国企体制改革则是一个宏观制度和政策层面要不要搞的问题。我认为国企体制改革的方向是国家资本的社会化,即通过划拨社保,资本市场上股份减持、转让等多种形式把政府持有的财富转移到广大民众手中。
《财经》:上面提到的“改革议程”内容,都需要在政治体制上做出相应的改革。
秦晓:经济体制改革和政治体制改革是不能分裂开的,中国经济的发展中诸多问题的改善和解决需要在政治体制上做出相应的改革。所以,“改革议程”包含的一个重要内容就是,推动政治体制改革,实现向现代性社会的转型。政治体制改革的核心是对现代社会价值体系和民主政体的认同,在此基础上根据中国的实际寻求自己的政体模式,推进向现代性社会的转型。这个政体应充分体现对个人权利的尊重和保护,应在宪法的框架内对各种观念和主张有更大的包容,应从制度上保障人民对公权的监督和制约,从而把“以人为本”“和谐社会”的理念变为现实。
统而言之,“改革议程”包括对问题的诊断和解决问题的出路。所谓“出路”,其实质就是要不要坚定不移地推进市场化改革。所谓“社会主义市场经济”,市场经济是“底色”,社会主义是“特色”,在这个意义上讲“社会主义市场经济”就是更加注重公平、正义和和谐的市场经济,偏离这个基本认识只能将中国引向倒退和歧途。危机是改革的助产士,中国近30年的改革都是与危机联系在一起的。人们有理由期望,此次百年不遇的全球金融危机将为中国的改革注入新的动力。■