转型期我国社会多元利益冲突与政府的角色定位

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[摘 要]本文以珠三角的广州市和珠海市的城中村改造实践为例，分析了城中村改造中的利益格局及利益关系的协调，认为城中村改造的关键问题是各方的利益分配与协调，政府在改造中必须切实履行好利益协调责任，并定位好自己的角色。政府应充分发挥政策工具的导向作用，通过有效的政策调动各种力量特别是村民、村集体和开发商参与改造的积极性。同时，政府应当确立以公共利益为基础的利益协调定位，注重多元利益主体参与的利益协调渠道的构建，突出其利益协调者的角色。本文的研究对当代中国政府如何应对、协调转型时期的社会多元利益冲突有一定的普适性意义。

[关键词]城中村改造 利益协调 公共利益

〔中图分类号〕D630.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕 1000-7326（2008）06-0069-05

伴随着城市治理的兴起，内涵式城市化被提到议事日程，对人居环境较差的城中村改造成为推进城市化的重要一环。由于城中村长期积淀形成的多元利益结构刚性，改造势必会打破或重组政府、村民、集体和开发商间的利益格局。大量研究表明，城中村的形成，政府难咎其职，不少城市之所以城中村大量形成，与政府的管理失当不无关系。在当代中国仍处于政府控制型社会阶段的特定情势下，要改造好城中村，政府在协调好多元利益相关者的关系以及多元利益协调中的角色定位十分重要。

广州市和珠海市在珠三角城中村改造实践中颇具典型性。珠三角是中国较早开始伴随着农村工业化而快速农村城市化的地区。与长三角、环渤海城市群散见的低密度、低容积率、较少违法建设、较少集体资产的城中村不同，以广州市为中心的珠三角地区星罗棋布的是高密度、大规模、高容积的建筑，绝大多数属违章建造且集体资产殷实的“超级城中村”。这决定了珠三角城中村的治理与改造，相比其他区域显得更为困难与复杂。广州市和珠海市两地城中村状况不尽相同，前者的城中村问题要比后者严重，改造的难度大。虽然两者都位于珠三角地区，同属广东省管辖，市场经济相对发达，城中村形成的历史渊源和历史时期大致相同，但政府在改造中运用了完全不同的政策工具，改造的效果也不一样。政府在改造中的利益协调角色定位及其政策实施效果值得实证研究。

一、广州、珠海城中村的改造实践

广州市是广东省的中心城市，改革开放以来，城市发展速度很快。由于城市规划跟不上城市的快速扩张等原因，大量城区仍然保留和实行农村集体所有制。城市建设用地将其包围，城中村现象较为严重。据统计，全市共有138个城中村。“广州的城中村现象在一定的侧面上典型地反映、浓缩着我国城市化进程与城中村现象的内在联系”。[1] （P2） 年轻的珠海市共有26个城中村需要改造，均位于香洲区。总占地面积约340万平方米，需动迁人口近20万。珠海市在珠三角地区率先以优惠的政策鼓励房地产开发商介入城中村改造，取得了较好的效果。

（一）城中村改造的政策范例

广州市在城中村改造中先后出台了《关于加快村镇建设步伐，推进城市化进程的若干意见》（穗〔2000〕17号）、《广州市关于城中村改制工作的若干意见》（穗办〔2002〕17号）等政策性文件，并坚持以下改造原则：首先是不允许房地产开发商参与。政府认为开发商参与改造城中村，意味着要提高容积率，开发商把旧城区的多层旧房变成了高层新房，以致旧城区人口众多，交通拥挤。其次是一村一策，即由各村自行设计改造方案，然后提交相关职能部门逐个逐级审批。再次是政府有限度支持。本着“政府不给钱村民，也不挣村民的钱”的基本理念，通过优惠政策来进行支持。最后是村集体经济和村民个人出资为主。按照“谁投资、谁受益”的原则，广州市城中村改造的筹资方式主要是由区、镇、村和村民以及社会共同融资筹集。之所以采取这种筹资方式，政府认为，城中村改造后，主要受益者是村民本身。因此，村民对自己居住地的改造本身也应负有责任。而珠海市改造城中村则是通过出台《珠海市香洲区改造城中旧村建设文明社区配套政策实施办法》、《关于配合城中旧村改建盘活空置商品房的鼓励办法》等政策，按照“政府引导，政策推动，市场运作”的理念，用政策妥善推动改造：一是制定统一的安置、搬迁补偿标准（如按1∶1.1或者1∶1.2补偿①）地价优惠（如“拆一减二免三”②）由政府监督开发商执行，保障被拆迁改造的村民的切身利益；二是规定可采取货币、住宅多种形式安置，由被拆迁户与开发商协商；三是鼓励被拆迁户和开发商租、购空置商品房进行安置，并给予适当奖励。其核心是依靠房地产商实行市场化运作，所有城中村改造项目，全部实行公开招标制。改造一直坚持六大原则：“规划先行原则；一村一个拆迁方案，一区一个规划的原则；社区新建原则；可持续发展原则；政府决定，决策推动，市场运作原则；继承和发扬具有岭南特色的传统文化的原则。”

（二）城中村改造的成效和困境

广州的绝大部分城中村改造至今未取得实质性进展。究其原因，主要由于改造工程量大，改造需耗费大量资金，每个村需动用的改造资金都高达几十亿元，村集体、村民叫苦无法筹集如此庞大的改造资金，而政府又禁止外部市场资源的进入，加上政府本身扶持资源不足，改造资金无法落实，因而参与的积极性不高，城中村改造几乎陷入僵局。迄今为止，除了在撤村改制及新近推进的猎德村改造有起色外，其它137条城中村改造无法起动。而珠海市计划改造的城中村目前已经大部分完成，成为新城市社区。尽管珠海市的城中村改造政策能兼顾改造中的多方利益，但利益冲突的矛盾同样存在，主要集中在改造中的利益补偿谈判。改造中个别村民、村集体向开发商漫天要价或不履行协议，从而拖延了改造进度。开发商不得不求助于政府进行利益协调，但仍有不少个案协调不成，最终诉请法律途径仲裁或诉讼解决。这些反映了村民、村集体在城中村改造中“生存理性”和“发展理性”支配下的弱者反抗，在合法不合理与合理不合法中游刃有余，这成了珠海市政府始料未及的利益协调困境。

二、城中村改造中的利益关系格局分析

广州、珠海两市城中村改造实践表明，城中村改造存在着四方利益相关者主体：政府、村民、村集体和开发商。各利益主体间形成了以政府为核心的，其它各利益主体之间互为制衡的利益场域。一是政府与村民间的关系。政府以社会多元利益（包括社会公共利益、政府自身政治利益和经济利益）代表的身份来推动城中村改造。解决改造前后房地产产权确认和补偿问题，是处理政府和村民之间关系的主要内容。通过政策工具防止出现改造烂尾及村民无法回迁等问题，也是政府的职责所在。二是政府与村集体间的利益关系。城中村的村集体与一般的村委会不同，在行政的隶属关系上它是区一级政府的派出机构，在经济上，又是一种“变异的新村社共同体”。[1] （P6） 它有自己的经济利益渗透其中，有自己的村办公司和自身的大量物业，因而有自身利益的保护需求。但它又是政府的得力助手，包括改造的发动和村民的组织动员都离不开村集体的协作配合。三是政府与开发商间的关系。政府在确保城市发展规划要求的前提下，兼顾开发商的利益，确定合适的开发强度，分担合理的市政配套设施。同时还要考虑如何采取地价优惠或补贴的方式，给开发商适当让利。因此，让利幅度的大小就成为双方能否开展合作的前提。四是村民与村集体间的关系。虽然两者间总体利益是一致的，但由于信息的不对称，村族群关系复杂、综合素质不高等原因，村民的利益在一定程度上是掌握在他们的代言人――村集体手中，两者间往往村集体处于强势主导地位。村集体在改造中既要保护好村民的切身利益和自身利益，又要配合好上级政府开展工作。村集体在改造中始终扮演着十分重要的角色。 五是村民与开发商间的关系。两者间主要是拆迁安置补偿问题，主要考虑开发商以何种方式、标准对村民进行安置补偿的问题。一般情况下，在开发商与村民之间，开发商是强势力量，而村民相对弱势。所以政府会扶持村民，而限制开发商。另外一种情况下，政府也要考虑开发商利益，因为城中村改造需要开发商资金来推动。因此，政府在改造中的角色定位，将直接决定着开发商与村民的关系。六是村集体与开发商间的关系。开发商获得城中村改造权后，同样离不开村集体的支持和配合。由于村集体的特殊角色，开发商必须得到村集体的支持，这是开发商成功改造的重要保障。

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由上分析可见，城中村改造的真正难点就是如何协调好改造中的多重利益关系。政府在政治理性约束下，追求的目标是多元利益，包括政治利益、公共利益与维护村民、村集体的既得利益及开发商介入的社会平均收益，可依赖的资源是其掌控的公共权力和政策手段，采取组织化动员的策略来动员相关利益方参与改造。城中村的最终改造方案，实际上是政府、开发商、村集体和村民这四方利益平衡的合约安排。城中村改造的实质是通过解决产权、规划、地价及拆迁补偿安置四方面问题来平衡政府、村民、村集体与开发商四者间的利益关系。

三、两地改造实践的思考

珠海市改造城中村的成功之处在于充分发挥了政府“掌舵者”的功能，同时发挥各“划浆”主体的能动性，尤其是充分发挥市场调节器的作用，通过“政府引导、政策推动和市场运作”，适时进行了政府管理创新和政策手段创新，实现了相关利益方的“多赢”。广州市不允许开发商参与城中村改造，一方面，开发商作为市场经济条件下城市建设主体力量之一，不准其介入，使广州市错过了城中村改造的最佳时机。随着房地产市场的火爆，村民的补偿期望值越来越高，改造的难度也越大。而排斥开发商进入，等于失去了市场资金来源。另一方面，改造政策首先假设村民是城中村改造的受益者，而忽略了政府也是其中的得益者。村民和村集体在城中村转制和改造过程中预期收益不明朗，利益设障面临一定的风险，将村民、村集体定位为城中村改造中的“受益者”，不易得到村集体和村民的理解和认同。由此可见，以下几条利益协调原则是政府在城中村改造中需要认真把握的。

1. 历史理性和现实理性互为坚持。城中村的建设规模已经非常庞大，造成的问题非常广泛，涉及到社会、经济、文化、政治等城市生产和生活的方方面面，其牵涉的利益关系更是错综复杂。如果说在城市化初期，城中村的搁置一边促进了城市经济的发展，实现了城市扩张与城市政治和社会结构的收益，那么，同样是这个城市中极不和谐的城乡结构日益暴露出的不利于社会和谐和城市经济增长的负面影响，则是它的代价，这种代价导致当今城中村世界的各种利益冲突日积月累，成为城市化和谐推进的拦路虎。政府必须冷静承认历史，认清责任，直面现实，权衡利弊，创新思路，在兼顾公平与效率的前提下，充分考虑政府政策工具推进的可行性和操作性，才能收到预期效果。

2. 扶持与改造有机统一。珠海市在城中村改造中，政府主动让出了巨大的利益，包括眼前的或潜在的，从而调动了多方面力量包括村民配合参与改造的积极性，而广州市政策扶持不足。这说明，城中村改造中政府必须进行适当让利扶持。这里的政府让利扶持，主要是指政府为鼓励加速城中村改造，在城中村改造中进行适当投入，包括直接和间接的投入，显性和隐性的投入，包括人力、物力、财力投入等。目前珠三角城市政府对城中村改造的让利扶持主要包括拆迁改造中减免部分地价、收费减免、基础设施建设投入、改造前期专项投入、给村民购买社保、帮助培训就业等。政府在城中村改造中扶持力度的大小，直接影响城中村改造的进程和质量。政府政策得当，扶持适度，改造的效率就高，能充分调动开发商、村民、村集体等政体力量的积极性，吸引社会多方力量参与合作。反之，改造就举步维艰，城中村改造迈不开步子。

3. 政府与市场的互补。无论是当代西方经济学还是从经济学中衍生出来的政府经济学理论研究无不表明，政府与市场都是社会管理的有效手段或工具，两者的社会功能和作用边界既相对独立又互为补充。但这两者都不是万能的，都有失灵的时候。当市场失灵的时候，政府必须适当介入进行干预；反之，当政府失灵的时候，引入市场机制，可以有效弥补政府的缺陷，消除政府失灵。甚至于在特定情形下，即政府兼市场并行，也不失为一种有效的治理路径。城中村改造作为计划经济时代城乡二元体制下的特殊产物，延续至当今社会转轨时期，已成为城市政府在城市治理中一道绕不过去的坎。从表面上看，城中村改造是城市物质形态的改造，属于城市公共环境的治理范畴，但绝非一般的拆迁改造，而是牵涉到相关利益主体的利益大调整。这种利益关系经过诸多的历史沉淀，可谓盘根错节。因此，这种改造实质就是一场利益相关者的利益重新安排。

四、城中村改造利益协调中的政府角色定位

通过对上述两地城中村改造实践的反思分析，笔者认为政府在城中村改造中的利益协调中应扮演好以下几种角色。

（一）政府是以公共利益为基础的多元利益协调者

政治学、行政学的许多经典著作对政府的产生及其存在的理由作了大量阐释。其中社会契约论认为，为避免暴力社会的产生，个人将自己的一部分权利让渡出来，同意接受“公意的指导”以保证个人的人身和财富。这样就产生了一个道德的和集体的共同体。这种建立在社会契约上的国家的最高权力属于全体人民。政府是的受托者，公意是国家的灵魂，它以公共利益为依归。委托―理论则认为，公民将权力委托给国家，再由国家委托给各级政府。社会中的每个个人会将各自享有的私权力一部分置于公共领域中，所有这部分置于公共领域中的私人权利，需要委托给一个机构或个人来实施并保证获利，这个机构或个人因而获得了所有广大民众委托的公共权力。一般而言，这个机构就是政府。因此，政府是公众为达成自身利益的选择性设计。

基于这一前提，一般认为，公共利益高于个人利益，所以在两者发生冲突时，对个体财产的征用具有合法性与正当性。正是基于这一原则，各国法律都赋予国家机关出于公共利益需要时征用或征收私人财产的权力。具体到城中村改造问题上，出于公共利益的目的，由政府来主导改造，有其合法性与合理性的考量。城市政府作为公共利益的代表，应当在城中村改造中发挥主导作用。然而，这里的问题在于，当国家机关或政府部门以出于社会公共利益需要为由而对私有财产或集体财产采取征收或征用措施时，其争议不在于为了公共利益应否对私有财产或集体财产实施征用，而在于这种征用行为是否确实为了社会公共利益？[2] 因为立法上的定义不明确，会为公共利益的滥用留下空间。产生这种争议的原因在于对公共利益的理解。事实上，公共利益不仅只是一个重要概念，它也是一种客观具体的存在。究竟是否存在着一个所谓的公共利益？当区域不同时，公共利益的体现也会各不相同。正如德国学者洛厚德提出的，公共利益是相关空间内大多数人的利益，应以地域基础作为界定的标准。一定地域内的大多数人的利益就足以形成公共利益。阿罗提出，不可能通过个人利益的加总而达到一个所谓的公共利益。因此，即使我们明确了公共利益的代表区域，也不存在着集合所有个人利益而形成的公共利益。因此，公共利益十分难以准确界定，尽管理解起来不困难。更重要的是，尽管实现公共利益为城市政府推动城中村改造提供了一种合法性解释，但是作为国家权力的者――城市政府并不是一个超越了社会的社会利益代表者，也是一个嵌入社会之中的追求自身利益的行动者。不排除当个别城市政府拿公共利益来说事时，往往是他们自己主张的公共利益，难以得到利益相关者的认同。正如亨廷顿所言，传统处理公共利益有三种方式：把公共利益与抽象的、实际的、理想的价值以及诸如自然法则、正义或者正确的理性等准则等同起来；或者同某一特定人物（朕即国家）的、集团的、阶级（马克思主义）的或大多数人的具体利益等同起来；或同个人之间（古典自由主义）或集团之间竞争过程中得出的结果等同起来。[3] （P12） 以上这些都是城市政府在改造中利益协调时应十分注意的，要真正在切实维护公共利益的前提下，统筹好各利益相关者间的关系。

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（二）政府是多元利益主体、利益诉求渠道的构建者

西方的城市政体理论（urban regime theory）[4] 指出，城市空间的变化是政体变迁的物质反映。谁是政体的成员，谁是政体的主导者，会引起城市空间结构的不同变化。城市权力是分散在城市政府和私人部门手中的，城市政体是一种合作性的制度安排。通过这种安排，城市政府和私人部门能够形成管理城市的能力。城市政府拥有城市管治的资源：城市政府拥有立法和政策制定的权力，需要投资回报社会、创造就业机会、增加财政税收的资本。城市政体虽然是一个理论分析模型，但它能够使我们从政治经济学的角度来分析城市发展的动力构成。城中村改造是相关利益主体诉求的结果。与城市政府各部门一样，地产开发商、金融机构、公众机构、政治家以及其它的促进增长组织组成的“动力集团”推动“发展机器”来实现城市资产的交换价值，获取资产的最大化收益或者财富。城中村改造的强烈呼声则正是反映了这一发展要求。城中村改造客观上为我们展示了一个多元社会[5] （P12） 时代条件下的多元利益冲突的微观场景。从这个意义上来看，城中村改造实际上更要求城市政府找准自己的定位，根据本地方或本区域内的利益格局来确定自己的介入方式和程度，充分尊重改造中多元主体利益，构建好利益相关者的利益协调渠道。

（三）政府是多元利益主体、利益诉求的仲裁者

在城中村改造中，参与改造的开发商、村集体和村民均应当是受益主体，政府则应是城中村改造中公平、公正和效率的维护者、监管者和仲裁者。政府作为权力机构，其行为可分为两种：纯粹的分利行为和生产性的分利行为。前者是指在创利未增加的情况下，政府分利的增加来自个人利益的减少，这必然是一种近乎掠夺性的侵权行为；后者是指政府作为市场秩序的一个内在参与者，在推动创利增加的同时，其利益也随之增加。因此，创利是分利的前提，创利者的寻利行为是基础性的和第一位的。然而，在城中村改造中，个别城市政府往往会因为自己为企业创造了赢利机会，而要求从中分一杯羹，从而损害了自己作为中立第三方的身份，政府既是裁判员，又充当了运动员，影响了原利益主体之间的利益分割。城中村改造中的利益分配需要得到村民的配合和支持。因此，城市政府应积极地承担起弱势群体代言人的角色。正如有学者所言，“因为还需要政府从取向到评价标准的全面转变。也就是说，对政府和官员的评价标准，不应当仅仅看经济增长的多少，同时要看人民生活上是否得到了改善，社会与公平的秩序情况如何，社会治安状况如何。这要重视社会政策的独立指向作用。且这种独立指向就是社会公平、秩序和社会安全稳定”。[6] （P12） 在城中村改造中，城市政府要妥善处理好补偿的公平性问题，即对于各村民的利益同等地予以照顾，而不能厚此薄彼，关键是要开辟一个利益表达渠道，建立起相应的利益协调机制，这是确保城中村和谐改造的重要环节。而开发商作为市场主体力量，其寻利行为是一种生产和创新行为。政府的城中村改造计划为开发商创造了这种利润空间。同样，如果没有开发商的创利行为，政府就无利可分。因此，在城中村改造中政府也不能一味地偏向村民，和谐社会不能只考虑村民的利益，而是要让各种利益主体都有其利益表达的渠道和途径，让各种利益都能得到妥善的统筹兼顾。同时加强社会对政府的监督，只有政府管理者的行为真正受到了社会的监督和法律的约束，其各种不规范行为才能受到有效制约，政府与个人、政府与市场才能建立起协调而有序的关系，形成相互合作和相互促进的局面。

五、结论

当代中国已进入一个利益多元化的时代，各种利益矛盾冲突愈发突显，需要政府出面来化解。本文研究的城市化进程下的城中村改造中的利益协调角色定位，对当代中国政府如何应对协调转型时期的社会多元利益冲突也不无启发。首先，当代政府应主动适应当前急剧转型期的社会生态，适时更新施政理念，加强与社会多元利益主体的良性互动与合作。其次，在事关社会公共利益的多元利益纠葛纷争中，政府应主动承担起历史责任，积极担当起政府的主导角色，协调建构好政府、市场和民众多元利益关系。市场和政府作为解决人类事务的制度安排，各有其优劣。“市场制度在私益物品的供给上是高效率的，但在公益物品的供给方面却存在局限”。[7] （P306） 而政府的独特优势在于，它“能够确定和实行所有权，费用低于自愿团体的费用；并且随着市场的扩大，这些收益会更为显著”。[8] （P8） 最后，政府必须充分发挥政府政策工具的调节作用，当好社会利益冲突的协调者，确保各利益主体的利益关系平衡。“在现代民主多元的社会状态下，任何一项公共政策都是一系列复合性政策的产物，即由代表不同利益要求、不同价值偏好的决策参与者通过反复的竞争、协商与合作的互动过程而最终达成的共识”。[9] （P65）

[参考文献]

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[6]孙立平. 博弈――断裂社会的利益冲突与和谐[M]. 北京：社会科学文献出版社，2006.

[7]毛寿龙. 政治社会学[M]. 北京：中国社会科学出版社，2001.

[8]道格拉斯・诺斯著. 西方世界的兴起[M]. 北京：华夏出版社，1989.

[9]王骚. 政策原理与政策分析[M]. 天津：天津大学出版社，2003.

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