论民间金融与新农村建设

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民间金融是指个人、家庭、企业之间通过在官方正式的金融体系之外直接进行的各种资金交易活动，也可以简单地概括为不通过依法设立的金融机构来融通资金的融资活动和用超出现有法律规范的方式来融通资金的融资活动的总和。民间金融是我国农村金融的组成部分，包括：农村合作基金会、合会(包括标会、轮会、摇会、抬会等)、民间借贷、集资(包括生产性、公益性、互助合作办福利等集资)、典当业、私人钱庄、互助会、储金会、各种信贷机构、借贷代办人等。“十一五”规划强调的“建设社会主义新农村”的理念，农村经济的持续发展、农民收入的增长、农村产业结构的调整以及农村的城市化进程和城乡统筹发展，都离不开农村金融的支持，可以说，农村金融的改革与发展是我国经济全面发展的前提和保障。

一、农村民间金融是我国农村经济发展的重要支撑

在农村信用合作社与中国农业银行彻底脱钩、中国农业发展银行的机构下伸以后，虽然在农村金融市场上业已形成了农村信用合作社、农业银行、农业发展银行三足鼎立的局面，但对于我国大多数地区(特别是欠发达地区)的农村居民而言，面对的仍然仅有农村信用合作社。因为我国农业发展银行主要从事农副产品收购贷款、商品粮基地建设贷款、农村基建贷款等，不与个体农户发生信贷业务关系。中国农业银行在乡镇及其乡镇以下的地带，很少有分支机构，原来在乡镇设置的分支机构，20世纪90年代初以来，在“减员增效”的呼声中被大量撤并。20世纪80年代，农业部鼓励农村搞农村合作基金会，曾被人们作为正规金融组织之外金融深化的重要特征，但由于其一开始就不具备法律地位、管理不够规范、发展过快出现了一些问题，在1996年8月国务院《关于农村金融体制改革的决定》中就已明确，要对其进行整改，1999年初已被全部停业清理整顿。因此，农村信用合作社事实上已成为农村居民金融活动的主要中介，在不少农村地区甚至是唯一的合法金融机构。在农村信用合作社不能满足农村居民资金需求的时候，农村居民只能更多地依赖于非正规金融渠道融通资金。可以说，由于制度设计的问题，正规金融安排不能满足农村经济的资金需求，民间金融成为我国农村经济的重要支撑，它缓和了农村金融资源的极度匮乏，缩小了城乡之间在金融资源占有上的差距，推动了农村经济的发展。这主要是因为农村民间金融比较正规金融有其自身的优势。

(1)信息成本优势。民间金融组织的信息优势反映在贷款人对借款人还款能力的甄别上，贷款人对借款人的资信、还款能力等非常清楚，避免或减少了信息不对称及其伴生的问题。由于地缘、人缘和血缘、业缘等原因，交易双方保持频繁的接触，收集和处理借款人的信息比较容易，使得贷款人能够及时地了解贷款风险性，并采取相应措施，贷款监督成本低。

(2)灵活担保优势。农村民间金融关于担保的灵活安排，缓解了农村小额贷款面临的抵押担保约束。许多不能被正规金融机构当作担保品的财物，由于借贷双方居住的地域相近并且接触较多，在民间金融市场中可以作为担保品。同时，农村民间金融还存在一种社会担保机制，借贷双方存在信用关系的同时，更是处在社会联系中，受民间社会关系的约束，这种社会联系就是一种无形的资源，会给双方带来便利。

(3)交易成本优势。民间借贷的操作程序比较简便，合同的内容明了而实用，有的甚至不要合同。可以针对借款人不同的信用状况、资金用途、抵押担保情况、贷款的归还期限、利率、归还的方式等进行创新和变通，提供个性化服务，具有灵活性和交易成本低的优势。

(4)体现中国文化传统，属于草根金融制度安排。一些民间金融活动和形式对特定的文化具有契合性，在特别强调集体利益的地区，某些互助形式有时候本身就是群体团结的标志，因此被赋予了道德价值。我国农村社会基础是带有乡土性的，社会秩序较为稳定，行为和关系稳定，后果和收益可以预期，因而信贷合约的执行不依赖法律体系，而是依靠民间社会关系的约束，具有信息成本低、重复博弈和集体行为能力等优势。显然，这种隐性合约所蕴含的交易可以以较低的成本实施。也正是这种草根性所独有的风险控制和运作机制，保证了民间金融的生存和持续发展，支撑着各地农村的融资需求。

我国正处于急剧变迁的时期，原有的、依靠国家行政权力分配社会资源的方式正在逐步趋于弱化，但市场配置社会资源的方式又没有真正完全地建立起来。这种情况下，非正式社会关系网络等社会资本也是建立和维护信任关系、进行交换和寻求资金支持的基本形式。由于渐进式改革还将持续很长时间，传统和现实的需要使民间社会资本在我国的农村经济发展中发挥着并将继续发挥重要的作用。

二、农村金融改革是统筹城乡发展、建设社会主义新农村的关键

“十一五”规划强调的“建设社会主义新农村”理念为我国农村金融的改革与发展提供了历史性机遇。而农村经济的持续发展、农民收入的增长、农村产业结构的调整、农村的城市化进程和城乡统筹发展，都离不开农村金融的支持。在我国渐进式经济转轨进程中，农业经济不仅为国有经济体系提供了大量的农业剩余，而且为其他经济成分提供了大量低成本的劳动力与其他资源。改革开放20多年来，党和国家无论从指导方针，还是在政策措施上，都将“三农”问题作为国民经济和社会发展的头等大事来看待。多年来农民收入保持快速增长，2004年、2005年、2006年农民人均纯收入分别比上年增长6.8％、6.2％和7.4％，农民收入增幅连续三年超过6％，是1985年以来的首次。2007年上半年，全国农民人均现金收入达到2111元，比上年同期增加314元，增长幅度为13.3％，是1995年以来增长最快的。

但是，伴随着我国经济高速增长的，是城乡之间利益再分配不平等格局日趋恶化，城乡发展失衡，具体表现在城乡居民收入差距在继续扩大。尽管这几年农民收入增长的速度较快，但仍然低于城镇居民收入的增长速度，城乡居民收入增长的相对差距和绝对差距仍在扩大。根据农业部公布的数据，1985年我国城镇人均可支配收入与农村人均纯收入之比为1.86:1，2004年和2005年城乡居民收入比分别为3.21:1和3.22:1，2006年扩大到3.28:1，绝对额的收入差距达到8172.5元。此外，城乡公共产品供给也高度失衡。这在基础设施建设和就业、医疗、教育、社会保障等方面尤其突出。建设社会主义和谐社会，最重要的任务之一是要加快社会主义新农村建设，尽快缩小城乡差距，在统筹城乡发展的过程中促进城乡社会的和谐发展，而金融支持则是完成这一任务的关键。

(1)农村中小企业、广大农户贷款难现象突出。金融是现代服务业中最具潜力和现代经济中最具活力的行业之一，推进城乡统筹发展离不开金融的支持，而现行的农村金融抑制现象严重，缺乏多样化的

竞争主体和有效的竞争机制。城乡二元金融体系的长期存在造成了我国农村明显的金融抑制问题。农村金融市场与城市金融市场形成了一个割裂的不平等的市场，因为在这个市场里面资金缺乏有效的双向流动，在许多地方甚至可以说是一个从农村向城市输送资金的单向流动的金融市场，而鲜有城市资金回流到农村金融市场。这直接导致农村金融有效供给的严重不足，农村经济发展和农业产业结构调整对金融服务的祈求自然也就得不到满足。

中国农业发展银行的成立、农村信用社与中国农业银行的脱钩，在农村金融市场上已经形成了农村信用社、农业银行、农业发展银行“三足鼎立”的局面，还有多种形式的民间金融组织和活动，但它们之间并没有形成有效的竞争机制。农业发展银行不仅资金来源不稳定，而且资金运用效益低下，业务范围狭窄，很难全面发挥其政策性金融组织的作用。农业银行商业化之后，其发展方向发生了转变，开始从农村转向城市，从农业转向工商业；而各种形式的民间借贷属非正规金融组织，不受法律法规和政策上的保护。因此，农村信用社成了农村金融市场上唯一有效的正规金融组织。目前，农村金融机构之间缺乏有效的竞争、金融服务质量与效率低下，在一定程度上造成了农村中小企业、广大农户贷款难现象。

(2)农村金融市场化程度低，金融结构落后。我国农村经济以小农经济为主要特征，加之政府的过度干预，导致我国农村金融市场化程度低，金融组织体系非常落后。首先，农村金融机构单一，目前我国已形成了以农村信用合作社为主体、中国农业银行和中国农业发展银行为辅助，以民间私人借贷和地下钱庄等非正规金融组织充当补充的农村金融体系。从表面上看这个体系功能合理，种类齐全，但实际上缺少层次性，矛盾冲突多，农村金融服务功能弱，不能满足农村日益提高的金融需求，而且导致了农村金融机构资金配置能力不足，使农信社在农村金融市场上形成垄断。其次，农村金融工具种类单一，金融市场发展滞后。农村金融工具主要是以短期小额贷款为主，而且只能提供基本的存贷服务，农村金融创新能力不足，业务品种缺乏，服务方式单一，结算手段落后，难以满足多元化的金融服务需求。

(3)农村资金严重流失，大量流向城市和非农产业。过去10多年来，四大国有商业银行逐渐退出农村金融市场，中国农业银行在农村中的金融主导地位开始弱化，使得农村信用社和邮政储蓄成为农村主要的金融机构。但是随着合作社制度的变迁，合作社的互助共济性正在淡化，信用社为农户和农村中小企业服务的范围非常有限，经营自负盈亏，追求自身利益最大化的商业倾向，使得资金向收益相对较高的城镇或非农部门流动。加之农村信用社通过缴纳存款准备金、转存中央银行、购买国债和金融债券等方式引起的农村资金流失，使得真正需要资金贷款的农户难以得到金融支持，农村信用社离农民越来越远。而邮政储蓄将资金全部转存中国人民银行，直接流出了农村。再加上一些地区财政支农资金的被挤占挪用现象，名义上的支农资金实际不能到位，使得大量的资金从农村流向城市建设、非农产业等其他领域，造成农村金融资金的大量外流，导致农村经济发展的严重滞后。

(4)农村民间金融活跃，但缺乏政策及法律的支持和监管。农村民间金融作为一种古老的融资方式，在农村的金融体系中起着极其重要的作用。由于正规的金融机构在农村供给不足，使得农村民间金融活动非常活跃。农村民间金融作为一种非制度化的体系，以其形式的多样性和灵活性适应于农村传统的固有经济模式，已经成为农村经济融资的主要渠道。农村民间借贷在活跃农村金融市场、扩大农户生产经营资金来源、促进农村经济发展等方面起到了积极作用，但也不能忽视其由于缺乏监管所容易引发的问题。首先，由于民间金融活动缺乏必要的管理和适用的法律法规支持，民间借贷风险大，容易引发债务纠纷。而且民间借贷具有为追求高盈利而冒险或投机的一面，扰乱金融秩序和影响社会稳定。其次，民间借贷利率比银行同期利率要高，一方面加重了农民和中小企业的负担，另一方面影响了国家利率政策的全面贯彻实施。

因此，社会主义新农村建设，关键之一在于加快农村金融改革，通过有效的农村金融服务，加大对“三农”的资金投入。

三、创设促进新农村建设的新型农村金融机构体系

在进行金融组织体系设计时，如果政府仅以实现经济总量的增长为目标而实现其政绩的预期时，对农村社会并非一定有益。在我国农村金融变迁过程中，农村金融实质上以成为提取农业剩余以支撑城市工业发展的工具。诺斯(1981)在其制度变迁理论中论述了初级、次级行动团体在制度变迁中的不同作用；被温加斯特称之为“经济制度的一个根本性政治悖论”的问题，认为国家既可能在利益集团的操纵下成为损害其他利益集团的有效工具，而又有可能在治国者独立利益的驱使下为达到一定的效用目标而损害某些集团的利益，这些情况尤其会发生在相对集权的发展中国家，损害的往往又是那些人数众多的利益集团，例如农户阶层。中央政府试图通过国有金融形式(如中国农业银行、中国农业发展银行等)直接为农村提供金融服务，以期实现目标，由于我国是一个“哑铃”型的治理结构，在缺乏中间层的情况下，国家直接面对大量农户必然会因为自身利益和信息问题使得其成本十分高昂，效率低下。

近年来我国农村金融建设取得了很大成绩，农村金融改革各项工作稳步推进，农村金融服务水平不断提高。但是，我国农村金融体系的现状距离农村经济发展对农村金融的要求还相差较远，农村金融中的一些深层次问题和矛盾依然比较突出，农村金融机构种类少、网点覆盖率低、内部管理相对落后，以及金融资产质量普遍较差、服务水平低、资金外流现象严重，农民贷款难。农村金融体系的整体功能得不到充分发挥。此外，尽管民间金融作为非正规金融体系在一定程度上弥补了正规金融体系的不足，对农村经济的发展做出了值得肯定的贡献，但是由于缺乏有效的监管和风险补偿机制，农村民间金融中也累积了不容忽视的风险。从以上现状出发，建立新型农村金融服务体系，创设提供多样化金融服务的制度安排，规范发展农村民间金融，就成为农村金融改革的战略重点。

(1)深化农村信用社改革，大力发展小额农贷组织、村镇银行，并在法律上确立其应有的地位。根据交易成本理论，当交易成本存在，产权的初始安排与交易成本有关。交易成本较高的制度安排相对于交易成本较低的制度安排无疑效率比较低，在充分的市场竞争中，效率较高的制度将在竞争中取胜，从而取代效率较低基数上的制度。因此，农村金融必须是建立在交易成本低的制度安排，而改革农村信用社，创设连接商业银行与农户之间的金融组织显得十分必要，盂加拉乡村银行的成功经验表明，小额农贷组织在促进农村经济发展、消除贫困方面大有可为。

目前，我国已开展了小额农贷组织和设立村镇

银行试点，创新型的农村金融机构已经取得历史性的进展。针对我国农村金融需求多样化、多层次的特点，这些不同类型的创新型金融组织具有十分强大的适应性和生命力，在具有较强金融需求的农村地区，发展小额农贷组织、村镇银行等多种灵活的金融组织形式，并从法律法规上进行规范和界定，业务上由银监会和人民银行监管。这样可以摆脱地方政府的干预，改变农村信用社的垄断局面。

(2)建立农村资金回流机制。首先，我国经济转轨与经济发展已经进入了这样一个新的阶段：依靠大量农业金融剩余为经济转轨支付大规模制度变迁成本的时期已经基本结束，经济转轨的顺利进行，经过改革开放20多年的财富积累以及国民经济的持续增长，使我国拥有足够的财力和能力对发展相对滞后的农村地区和农业部门进行一定程度的补偿。其次，创造条件，引导具有农村“血缘”关系的资金回流，包括原来由农村流出的资金和大量进城农村劳动力积累的资金。第三，通过法规明文规定商业银行最低的农贷比例，进行批发经营，把小额农贷组织、村镇银行等金融组织纳入商业银行的业务分销渠道，实行自我管理、自负盈亏的商业化运作模式。一方面解决商业银行因信息不对称、金额小导致农贷成本高的问题，另一方面可以促使小额农贷组织、村镇银行等规范运作，在竞争中取得商业银行的资金支持。

(3)继续完善和发展农村政策性金融服务。明确中国农业发展银行作为国家政策性银行的职能定位，进一步强化农业发展银行的支农功能，赋予其支持扶贫、农业综合开发等政策性融资职能，根据农村市场上农民千差万别的需求，提供差异化、个性化、有深度的政策性金融服务，充分履行其政策性助农使命，切实解决农村金融服务缺位的问题。

(4)规范农村民间金融活动，加强金融监管。金融监管部门已经明确肯定了民问金融对我国农村经济发展的积极作用，同时，对农村民间金融应该积极引导和规范其发展。政府的政策意图是非常明显的，那就是给予农村金融更多的自我选择的自由，在所有制结构、金融机构的组织结构以及业务经营方面，允许农村金融进行适合于本地区经济特点的制度创新和业务创新，尊重农村各类金融组织的首创精神。农村金融市场化改革要减少政府对农村金融干预以提高金融效率，不是放弃政府对银行和其他重要农村金融机构的监督和检查，相反，要加强对金融机构的风险管理力度，使政府由干预者转变为监督管理者。所以在适度放宽农村金融的市场准入条件、允许农村民间金融组织合法化的同时，应该制定相应的民间金融法规来规范民间借贷行为。同时，建立相应的中介机构，促使民间金融交易的正规性和安全性。此外，要建立相应的监管机制，对民间金融交易进行备案和监管，防止出现金融案件影响农村居民的正常生活和农村经济发展。只有这样才能够保证农村金融市场发展有一个良好的金融生态环境，才能大量吸收社会资本和民间资金，拓宽农村储蓄转化为投资的渠道，满足农村经济发展的各项资金需求。

(作者为福建行政学院副教授)