食品安全监管的综合协调法律问题研究

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【摘要】近年来，食品安全事故不断涌现，我们也开始全面反省食品安全保障的不足。在食品安全的保障中，政府监管无疑是重要的力量。然而，虽然我国已经制定了《食品安全法》，但其规定的食品安全监管职责，特别是有关综合协调功能的法律规定过于简单，因此导致了实践中权责不明的问题。我们认为，只有明确各监管部门在监管中的地位、职责以及部门间的协调机制才能切实完成各部门的监管任务。

【关键词】食品安全；监管；综合协调；食品安全委员会

一、食品安全监管“综合协调”的理论与实践意义

监管是《食品安全法》的核心内容，而综合协调机制是实现有效监管的前提，明确监管中的综合协调法律问题，可以完善和合理构建《食品安全法》的制度及理论框架。通过对食品安全监管部门的职能划分的法律分析，理清监管部门之间的协调机制，可丰富行政组织的协调机制，完善行政机关职能的划分，对于我国行政组织的合理构建也有借鉴意义。对食品安全监管中各部门的具体职责的明确，各部门之间的工作协调机制的分析有利于行政部门各司其职，实现有效合作。

食品安全监管体制不完善，就难以见到监管的成效。目前，我国《食品安全法》对食品安全委员会的规定过于简单，与卫生部综合协调职能存在重叠、冲突问题，且食品安全委员会下设机构食品安全委员会办公室地位更为尴尬，此种权责不清状态导致履职效果不理想，未形成预期的良好效应。因此，明确“综合协调”职能的具体含义及综合协调机制，理清食安委的性质、地位、运作和职责，寻求建立真正合理的食品安全监管体制和协调机制，有利于中央层面的监管与协调机制的完善和顺利运转，促进各部门能够各司其职、相互配合，对我国食品安全领域进行的多层次、全方面、高效有力的监管，尤其在食品安全危机突发之时，可以迅速联合起来，及时反应和处理危机，避免损害的扩大，从而真正做到捍卫食品安全，维护人民群众身体健康和生命安全，促进经济发展与社会和谐。

二、关于食品安全“综合协调”机制的内涵及方式

我国《食品安全法》规定，卫生部具有“综合协调”职责。但是在实际履行该“综合协调”职责过程中，出现了诸多问题，因此，需要从界定“综合协调”入手，深入分析其内涵及方式。

（一）食品安全“综合协调”的内涵

根据《食品安全法》等行政组织法的规定，食品安全综合协调工作指：负责综合协调的部门在法律规范的指引下，通过不同食品安全监管部门职责的提领组合、补充和互动，使食品安全监管工作和谐一致，以形成更好程度的食品安全监管机制的工作活动。

提领、使之协调一致是食品安全综合协调工作的重要功能。综合协调的任务在于在综合协调部门的领导下，全面分析某个时期或某种食品安全工作的形势和职责，调整工作的重点、思路和方法等，根据法律规定，及时明确各监管部门的具体监管职责，解决该食品安全监管问题。至于某种涉及食品安全的行为的法律性质与后果，由相应的有权的监管部门依法进行，综合协调无法直接涉及具体行为人的法律权利或义务。

法律对综合协调工作主要是原则性规定，大量的综合协调工作将来源于综合协调机构，食品安全综合协调工作与卫生行政部门自己承担的其他法定职责具有重合性和区别性。

（二）食品安全“综合协调”的方式

由食品安全“综合协调”内涵可见，综合协调需要由综合协调部门采取措施提领组合具体食品安全工作中的其他各个监管部门，使之补充、互动，充分发挥其监管职责以解决具体任务。协调部门主要采取以下措施进行综合协调：（1）通过实施例会、联络员会议、临时会议等项制度，对于涉及多部门的食品安全事项，各部门之间可以通过联合发文制度实施管理目的。（2）对于需要相关部门共同处理对外的食品安全问题，相关部门可以进行共同会商讨论作出决定。（3）实施签署协议或者备忘录制度，解决部门间及地域间的职能交叉与冲突，实现相互间的协调与合作。（4）以现行各监管部门考评制度为基础，通过实施综合绩效考察制度，将某一地域的或全国的食品安全整体工作作为综合绩效考察的对象，推进和实现各部门的合作与协调。

三、关于卫生部的“综合协调”职能

（一）对卫生部“综合协调”职能的界定

我国《食品安全法》第四条第二款规定：“国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故。”据此，《卫生部主要职责内设机构和人员编制规定》规定了“卫生部牵头建立食品安全综合协调机制，负责食品安全综合监督。农业部负责农产品生产环节的监管。国家质量监督检验检疫总局负责食品生产加工环节和进出口食品安全的监管。国家工商行政管理总局负责食品流通环节的监管。国家食品药品监督管理局负责餐饮业、食堂等消费环节食品安全监管。卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任。各部门要密切协同，形成合力，共同做好食品安全监管工作。”

由上述法律文件可见，卫生部具有“综合协调”职能，主要指卫生部需要“综合”卫生部、农业部、国家质检总局等相关部门在食品安全监管方面的职责分工，并且在其中起到“协调”各部门工作的作用。

（二）对卫生部“综合协调”职能内容的理解

首先，就“综合协调”职能来讲，《卫生部主要职责内设机构和人员编制规定》明确了相关部门在食品安全监管方面的职责分工，主要包括农业部、国家质量监督检验检疫总局、国家工商行政管理总局、国家食品药品监督管理局等部门。按照法律的规定，卫生部要统筹这些职能部门，综合各部门的职能分工，让各个部门各司其职，发挥各自的长处。

其次，在出现食品安全隐患或者问题时，虽然法律规定了各个部门的职责，但是在各部门行使职权的时候，不能避免职权的交叉与重复。此时，则需要卫生部出面进行一定的协调与商议，以便使各个部门之间能够更加协调地解决问题。

（三）卫生部“综合协调”职能运行中所产生的问题

在我国，食品安全的监管体系问题主要存在横向和纵向两个方向。