全国农村公路管养体制改革的路径探索
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内容提要：改革和完善现有农村公路管理和养护体制，解决农村公路加快建设与管理养护滞后之间的矛盾，提高农村公路的通行条件和服务水平，已成为政府一项迫在眉睫的工作。目前，虽然初步建立了农村公路管理和养护体系，但由5-55史和现实的原因，农村公路管理和养护问题特别是体制性问题并没有得到根本性的解决，面临着许多体制性的障碍和现实操作上的难题。因此，从组织、投资、运行、技术和考核等方面探索进一步改革现行管养体制具有很强的针对性和现实意义。
关键词：农村公路；管养体制；改革；探索
中图分类号：F540.3 文献标识码：A 文章编号：1003-4161(2011)04-0052-04
农村公路是整个公路网的重要组成部分，也是保障农村社会经济发展最重要的基础设施之一。近年来，随着国家对农村公路建设投入力度的不断加大，全国大部分地区农村公路建设步伐明显加快，农村交通基础设施条件得到了极大地改观，但是，接踵而来的农村公路管理和养护工作也摆上重要的议事日程。鉴于此，在建设社会主义新农村和实现全面小康目标的大背景下，探讨改革现行农村公路管理和养护体制，解决当前农村公路管养失衡问题，不断提高农村公路管理和养护水平显得尤为重要和迫切。
农村公路一般有广义和狭义之分，广义农村公路包括县道、乡道和村道三个层次，狭义农村公路仅指县道和乡道。本文研究的农村公路概念是广义上的农村公路。
一、改革现行体制的必要性和紧迫性
(一)加快城乡统筹发展离不开深化农村公路管养体制改革
整个公路网的基础是农村公路，农村经济发展的重要依托和城乡统筹发展的重要纽带也是农村公路。对农村而言，如果过农村公路不与城市道路连接，农村的功能布局就无法进一步优化，更无法很好地接受城市的辐射，接受城市的人流、物流、信息流、技术流、资金流，也就谈不上统筹发展。过去的“十一五”期间，我国农村公路建设进入了一个新高潮，处于修整期和道路功能的提升时期，也迈向了建管养并重的发展阶段。当前，形势的发展要求强化农村公路管养保护，以进一步完善农村路网，优化农村发展环境，加快城乡融合发展，带动农村产业结构调整，提高农民群众的生活质量。
(二)改善民生迫切要求深化农村公路管养体制改革
作为重要的公益性基础设施，农村公路不仅发挥沟通城乡、交通运输的基本功能，而且还是重要的民生工程，尤其是对于欠发达地区来讲，交通不畅是制约农村发展的“瓶颈”，改善交通条件是最大的民生实事，也是坚持以人为本，服务人民群众的集中体现。目前，全国345万多公里农村公路中，仍有17万多公里的道路没有养护和管理好，导致群众行路难。因此，必须深化现行体制改革，实现所有农村公路纳入管养规划中，切实改善民生，真正为实现城乡交通一体化、均衡化创造条件。
(三)抢抓发展机遇需要深化农村公路管养体制改革
近几年来，全国各地围绕经济发展抢抓交通项目热情空前高涨，特别是农村公路建设取得了显著的进步。但是，农村公路路况差，通行能力和运输效率低的矛盾依然比较突出，特别是在西部地区、老少边穷地区，有的村级公路建好后因未安排管养，很快就会变成“不通公路”。农村公路的管养现状堪忧。这不仅可能使已投入建设的大量资金打水漂，同时也制约了与高速公路、干线公路等其他交通方式的互通联系，制约了交通引领经济发展战略的更好实施和推进。因此，抓好占全国公路通车总里程87.34％的农村公路管理养护工作，才能实现交通建设、管理、养护协调发展，共同进步。
(四)提高公共管理和服务水平蕴含着农村公路管养工作
农村公路是公益性事业，农村公路管理和养护工作也是政府公共管理的应有之义。当前，推进农村公路发展由“建设型”向“服务型”转变已成为各级政府和交通主管部门的不二之选，如何提升农村公共交通服务水平，构建便民惠民的交通网络也就显得愈加迫切和重要。
二、改革现行体制的难点和重点
(一)管理和养护责任主体落不实
明确管理养护责任主体是农村公路养护工作的基本前提。实践中，很多人认为，农村公路管理养护是基层政府和当地百姓的事，责任主体就是县政府。这种认识是不全面的，也是不负责任的。实际上，做好农村公路养护管理工作是省、地(市)、县、乡四级政府的共同责任，把责任推给县级政府，上下两头都不管，管理养护工作是落不到实处的。因此，在深化农村公路管理养护改革过程中，既要细化各级政府的管养责任，又要从做一个负责任的行业管理部门出发，加快建立农村公路养护管理长效机制，从根本上改变农村公路管养主体缺位的突出问题。
(二)管理和养护资金筹措难
落实管理和养护资金是农村公路养护管理的关键所在。目前，虽然很多地方针对农村公路管理养护工作出台了政策，将养护管理资金列入了地方财政预算，有的还规定了养护资金在交通发展资金中所占的比例，事实上由于地方财政薄弱，真正用于农村公路管理养护资金依然十分有限。
(三)长效机制缺乏
现行农村公路体制上的缺陷造成了管理养护长效机制的缺失。主要体现在：公路管理机构人员不断增多，挤占了部分养护经费；养护工人工资很难落实，养护队伍不稳定；基层管理养护监管机制失效，存在失管现象；乡(镇)公路养护机构、养护队伍、农村公路专用养护经费和农村管理养护的奖惩制度不健全等。
(四)技术手段落后
目前，不少农村公路养护人员都是当地农民，年龄大、文化水平低，缺乏应有的养护知识，对于沥青类、水泥类路面的常见病害不能处治，扫帚、铁锹仍是主要的养护工具。因此，无法有效提高农村公路专业养护效率，无法从根本上保证农村公路管养水平和质量。
深化农村公路管理与养护体制改革是一项系统而复杂的工程。下面，重点从组织、投资、运行、技术和考核五大方面探索研究。
(一)组织体制
1 贡任体系
农村公路管理养护的范畴为县、乡、村级公路，主要解决农村广大人民群众交通问题和当地经济社会发展。因此，县级人民政府要承担建设规划实施、筹集管理养护资金以及协调乡镇政府和组织沿线群众的任务，理所当然是农村公路管理养护的直接责任主体，对农村公路管理养护负总责；县级交通部门及公路管理机构负责日常养护管理的具体工作，是实施主体；乡镇政府也要承担资金筹措和养护管理的义务，虽不是主体但要全力配合。另外，从更高层次讲，还有领导主体，即省级人民政府及其交通行业主管部门，担负着制定建设规划、编制养护计划、统筹安排养护资金、做好指导督查等工作。这样的组织责任体系中，县政府是农村公路管理养护的核心和灵魂，农村公路管理养护工作好与坏、成与败系于其身。当然，也离不开其他相关单位和部门的共同努力，只有这样才能逐步建立起“统一领导、分级
管理、以县为主、乡村尽责”的农村公路养护管理体系。当然，要防范“两种极端”。一是县级政府“依赖症”，以各种理由和借口推卸主体责任，尤其以贫困县、财力弱为由，千方百计向上转嫁责任，完全依赖上级单位和部门出钱、出力，自己坐享其成。二是上级交通主管部门“甩手症”，认为农村公路管理养护完全是县级政府的事，既不出钱，也不指导，一甩了之，置之不问。
2 机构体系
责任明确后，相应的机构体系也就水到渠成。县政府负责筹措和管理农村公路养护资金，监督农村公路管理养护；县交通局具体负责辖区内农村公路管理养护工作，由农村公路养护道班和专业农村公路养护公司实施，路政支队负责监督和考核县级农村公路管理机构和本辖区内乡(镇)政府的农村公路管理养护工作，检查养护质量，对辖区内农村养护资金、项目、质量、进度及路政管理和路产路权的保护工作；乡(镇)政府参与、协助交通部门做好本行政区域内农村公路的管理养护工作及农村的道路交通安全工作；乡(镇)农村公路管理站协助县交通管理部门完成公路的规划、建设工作及公路路政案件的查处工作，及时上报公路损毁情况；对辖区内农村公路的乡道、村道建档立卡；村民委员会依靠和发动群众，协助乡镇政府和交通部门做好本辖区内农村公路的管理养护工作，定期维护公路，确保农村公路的安全畅通。
(二)投资体制
农村公路既然是政府管理的社会公益性基础设施，在管理养护资金筹措上，必须遵循“政府投入为主、其他方式为辅”的多渠道资金筹措方式，努力解决资金短缺的矛盾。
1 财政保障机制
要进一步明确将农村公路养护资金列入各级政府的公共财政预算，核定相应的比例。省级财政每年要将新增财政收入的5％专项用于平衡全省农村公路养护经费；市(州)级财政每年将新增财政收入的2％～3％专项用于平衡本地区农村公路养护经费；县(区)人民政府在统筹县级财政预算支出时，每年按财政收入的3％～5％专项用于农村公路日常养护经费。
农村公路的日常养护资金主要由市州和县市区两级财政统筹安排，其标准要求不得低于：县道每年每公里1500元，乡道每年每公里1000元，村道每年每公里500元。养护工程资金主要由省级财政安排，并执行以下标准(非硬化路面减半执行)：县道每年每公里7000元，乡道每年每公里3500元，村道每年每公里1000元。两者综合，农村公路实际养护资金标准应不低于：县道每年每公里8500元，乡道每年每公里4500元，村道每年每公里1500元。
同时，作为有益的补充，尝试建立农村公路管理养护大中修公积金制度，即将农村公路管理养护资金分为日常小修保养经费和大中修经费两部分，县级政府或县级交通主管部门将县、乡财政每年投入的管理养护资金和省、市补助资金的一定比例用于农村公路的小修和保养，一定比例逐年滚入公积金。依此，努力缓解和平衡农村公路大中修工程的资金缺口等矛盾。
2 融资配套机制
鉴于农村公路量大面广，管理养护经费全部由政府承担目前尚不可能，特别是在西部欠发达地区，资金缺口非常大，应不断拓宽资金筹措渠道，特别是要加大社会融资力度，积极鼓励社会、个人捐资等，切实缓解资金筹措难问题。一是采取市场化运作方式，吸引县乡知名企业在公路沿线投放路牌广告，收取适当广告费用；--是加大宣传力度，让公路沿线受益的民营企业和村集体经济认识到农村公路的重要性，鼓励他们捐资养护；三是尝试将农村公路沿线荒山、荒地、路树等资源受益权置换管理养护资金。
3 群众投工投劳机制
农村公路管理养护应该坚持大家的事情大家办，特别是乡村道路要倡导有钱的出钱、有力的出力，群策群力把农村公路管理养护好。当然，群众出钱必须是自愿的，不能变成摊派，加重农民负担。另外，为缓解资金压力又减少农民负担，可以采取以工抵资方式，每村的村路除了设立专门的养护工人，保证村路的保洁、保畅工作，还要在对村路实施具体养护时能出工出力，以减少养护工程的开支。
(三)运行体制
全国农村公路地区差异比较大，其管理养护的模式和运行体制不能搞“一刀切”，要区别发达省区和欠发达省区、平原地区和黄土高原、低等级公路和高等级公路的差异，因地制宜，积极探索适宜当地情况的运行体制。
1 突击季节性
税费改革之前，许多地方都规定农村居民必须承担法定公路建勤义务工和车辆建勤工，利用农闲季节集中养护农村公路。该方式主要适用于道路等级低、交通量小、专业机械化难以开展的乡道和村道，尤其是路线长、人口密度低、地形条件相对恶劣的山区公路。最大优点是充分发挥了农村劳动力资源丰富的长处，在一定程度上弥补了相对缺乏的农村公路养护资金。随着费税改革的实行，从政策上讲，农民已经没有进行农村道路养护的义务，该方式适用范围缩小到通过“一事一议”的村道管理养护。
2 分段承包
分段承包到户是专业化、市场化管理养护公司的雏形或者低级形式，主要用于交通量小、等级较低的一般农村道路。它主要根据路段等级、交通量大小、养护材料远近等测定每公里所需养护经费，然后以招投标的方法承包给农户并签订承包责任书，组织者一般为市、县级公路管理养护部门或者乡级政府。该方式优点在于组织方面，在一定程度上引进竞争降低了养护成本，且小规模零星作业方式，比较符合农村公路分布广的特点。
3 道班
道班养护是目前农村道路使用最为广泛的一种方式。主要由交通管理部门负责，在重要农村道路沿线布设，从事管理养护。道班养护具备一定的管理养护机械和相对固定的人员，管理养护质量较高，基本能够完成除大中修外的农村公路和桥涵的养护工程。但由于养护生产与养护管理没有分开，效率相对较低，某种程度上存在着“养人不养路”的现象。
4 养护公司
养护公司具有独立资金调配和人事权利，真正面向市场的经济实体。可以根据市场要求，由社会性资金投资建立股份制公司；也可以由原来的公路管理机构剥离管理职能后，经过改制建立股份制公司。专业养护能够实现养护的管理与生产分离，最大限度地提高养护资金的使用效果；另外养护公司也从具体的事务管理脱离出来，转向合同管理，可以提高公路养护质量和效率。不过，面对农村公路分布相对分散的现实，尤其对于农村公路养护市场不够大的地区，这种方式难以全面推广。
(四)技术体制
农村公路管理养护的核心是提高路况质量，保证公路的通达能力，发挥农村公路的经济效益和社会效益。目前，全国有些地区特别是西部一些落后地区，还没有建立乡级管养护组织，没有固定的人员，没有专业管养队伍，没有基本的管养设备，只能进行简单低标准的修整，无法做到预防性管养。因此，转变传统管理养护手段，抛弃低标准修整为规范化管养，并逐步建立相应的技术体制显得较为紧迫。
1 制定管养技术标准
对于县道公路，要严格按照国家交通运输部已经颁布的《公路养护技术规范》和《公路养护质量检查评定标准》(JTJ075―
94)的相关规定执行；对于乡道、村道公路，各地要迅速制定农村公路管养质量检查评定标准，明确乡村道路管养质量标准及评定规范，便于在管养过程中有章可依，实现规范化、科学化操作。
2 推广养护机械化
目前，全国农村公路的建设标准已经是以三、四级的水泥路或沥青路为主，不可能像过去砂石路的养护，较高等级路面病害的出现形式及其频率已超越了人工养护作业所能胜任的程度，必须大力推广农村公路养护机械化。机械化养护要求作业系统中主要和辅助的生产过程必须由机械性能参数相互协调的机械系统完成，保证养护作业的质量和效益，最大限度地延长公路使用寿命，发挥现有路网的使用效率。
3 提高管养技术要求
当前，要在注重农村公路安保工程，完善标志、标牌、标线，满足公路使用功能的基础上，进一步加强对农村公路的管理，通过建立档案实施精细化养护。同时要坚持以养好路面为中心，加强全面养护为目的，努力实现路面无病害、路肩无堆积、边坡无塌陷、边沟无积水、桥涵无堵塞、标志无短缺、绿化无空白，农村公路通畅化、美观化。
(五)考核体制
1 管养经费落实考核
根据已制定的标准，省政府、市州政府、县(市、区)政府和乡镇政府要逐级落实管养资金，并一级一级签订责任状，将其纳入整体工作考核。对年底未完成责任的要通报批评，并采取处罚措施，以做效尤；对完成较好的要通令嘉奖，并宣传示范。同样，各级交通部门也要参照此法，层层抓落实，严格责任考核。相信，只要各级政府和行业部门敢动真格，敢下决心，农村公路管理养护经费筹措不会太难，管好、养好农村公路也不会太难。
2 管养质量考核
农村公路管养的好与坏，质量高与低，必须要进行监督考核。除了要建立相应的考核标准和依据外，还要成立相对固定的考核队伍，抽调行政管理部门、交通主管部门、交通质量监督部门人员等组成，定期(每半年)检查考核农村公路管养现状，并将考核结果公布于众，接受社会的评议和再监督、再考核。主要考核指标：一是路基养护，检查标准为路肩整洁、无杂草、无明显缺料；边坡稳定、无缺口；边沟无淤积物、排水畅通；二是路面养护，检查标准为路面平整干净，无坑槽、沉陷、翻浆；病害修复规范；路缘砖(石)完整无缺；三是桥涵养护，检查标准为桥涵构造物完好，桥下无垃圾堆积，涵洞无淤积物，排水顺畅；四是交通安全设施，检查标准为公路里程桩、指路牌、路政宣传牌、汽车候车亭等完好无损。依此，确定相应的评分和档次，给与一定的奖惩，实现鼓励先进、鞭策落后，持续不断做好管养工作的目的。
[作者简介]刘军(1975-)，男。江苏省宿迁市人，甘肃省发展改革委外资处。
[收稿日期]2011-06-29