产业组织视角下电力产业效率提升的路径思考
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[摘要]本文通过介绍中国电力产业发展现状及存在的问题，运用产业组织的相关理论，探讨电力产业效率提升的实现路径，得出结论，通过形成电力企业市场势力与政府管制的合力，借鉴国际经验，坚持效率与公平相统一的原则，完善电力市场协调发展机制，引导技术创新，有步骤、分阶段的完成我国电力市场化改革是实现中国电力产业效率提升的重要途径。
[关键词]市场势力；政府管制；市场化改革；效率提升
[中图分类号]F274 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2014）8-0032-03
1 引 言
2011年我国经济平稳较快发展，能源、电力生产与消费保持较快的增长势头，如图1所示，发电装机已与美国基本持平，发电量和用电量均已超过美国位居世界第一。我国已经成为世界电力大国，但人均装机、发电、用电及电气化水平与发达国家相比仍然较低，未来增长空间大。在市场机制仍不健全的情况下，中国“经济要发展，电力要先行”的发展战略仍然是有效的，中国电力消费与经济增长之间存在着很强的内生性关系，提高电力产业效率的经济改革和产业结构调整可节省能源，反过来采取能源保护措施和提高能源利用率，有利于促进长期可持续的经济增长（林伯强，2003）。能源与电力发展方式的转变是经济发展方式转变中的重要内容。就目前我国能源消费结构与电力产业发展现状而言，我国需转变能源发展方式，而探索中国电力产业效率提升的实现路径成为尤为迫切需要解决的问题。
就目前中国电力产业的效率而言，已有的实证研究结果似乎表明，电力的市场化改革并没有实现电力产业的效率的明显改进，换句话说，改革的机制设计、结构调整和管制措施并没有发挥效果，中国电力产业在效率问题上存在着较为明显的X-非效率和资源配置效率的损失。电力产业已有的效率提升在很大程度上依赖于技术的进步，而且是技术进步消除了效率损失后的结果。因此，电力市场效率的改进是目前中国电力市场化改革中需要解决的一大根本性问题。与此同时，中国电力产业的发展在很大程度上依赖于煤炭资源的供给，由于煤炭资源的稀缺性和不可再生性，随着经济的发展，中国对电力能源的需求不断增加，电力一旦由于发电能源投入不足而出现短缺，将直接制约着我国国民生产发展和人民生活质量。因此如何提升产业效率，高效利用能源，实现持续发展是关乎电力产业未来发展出路的重大问题。
2 文献综述
中国电力产业市场化改革开始于20世纪80年代，在2002年取得阶段性成果，其中大致经历了三个阶段的发展，即多元化融投资改革阶段（1985—1997年）、政企分开的改革阶段（1998—2002年）、打破垄断、促进竞争，电力市场化改革阶段（2002年至今）（吴昌南，2011）。但就目前而言，我国的电力建设仍处于初级阶段，虽然“厂网分离”实现了垂直一体化结构中发电环节的分离，电网企业仍然在输、配、售电环节具有垄断地位，我国电力产业的市场模式仍处于单一买方市场阶段（林伯强，2004；谢洪军，任玉珑，2006）。
国内外学者在电力产业市场化改革和电力市场机制设计方面对一些比较典型的电力市场化改革的国家，既有发达国家，也有发展中国家，进行了一定的研究，旨在为中国电力市场化改革提供一定的借鉴（周定山，2005；朱治中，谢开，于尔铿，2005；郭丽岩，2010）。在发电环节和零售环节引入竞争，而输配电以及系统协调环节则仍应保持垄断经营的状态是现今许多发达国家电力改革的基本思路。
国外的理论研究和实践经验都表明，电力市场建设不可能靠自己形成并自我维持，几乎所有的电力经济学家（Joskow，2001；Stoft，2002；Hogan，2003；Harvey&Hogan，2001）都认为，电力行业的可竞争市场结构（Hogan，2001）是不可能由市场和市场参与者自身来形成的，电力市场需要严格的市场设计。电力市场的机制设计一旦出现问题，很有可能导致市场交易的问题，扩大发电厂商的市场势力，影响短期调度效率，扭曲市场价格并降低长期投资效率（李虹，2004）。因而，在电力行业重组期间，特别是初期，电力市场设计和严格的行业监管对于保证电力市场的竞争性非常关键。
作为转轨经济条件下的国家，中国自然垄断产业的规制改革，是一个放松规制与强化规制同步进行的制度变迁的过程，就是在非自然垄断环节充分利用市场机制，让市场价格信号引导企业的经济行为，同时在自然垄断环节建立起科学合理的规制体系（于良春，2004）。针对目前市场主体、要素市场、电力需求的特殊性以及政府监管的不完善造成的中国电力均衡的体制，应进一步调整市场结构，充分发挥市场机制和政府监管在电力均衡中的作用（于良春、杜琼，2005）。
目前有关电力产业研究主要集中在市场化改革与机制设计两个方面，中国学者在研究本国电力产业问题的同时，密切关注他国电力市场化改革的进程，制度创新和运作方式，旨在为我国的电力市场化改革和机制设计寻求现实基础和理论依据。本文认为无论是市场化改革还是机制设计，无论是调整电力市场结构还是规范电力企业行为，其最终的落脚点都应该是实现电力产业的持续发展与效率提升。现有的国内外文献在这一问题上的研究较为分散，即使涉及电力产业市场结构、行为与绩效方面相关内容，大多只是用来佐证市场化改革和市场机制设计的中心论题。本文从产业组织理论的视角出发，探讨电力市场化改革过程中，中国电力企业市场势力与政府管制在电力市场结构、行为与绩效之间传导过程中发挥的作用，探讨如何实现中国电力产业的持续、稳定、高效、发展。本文是对以往研究的归纳总结与深化，具有较高的学术价值与现实意义。
3 电力企业的市场势力
在自然垄断行业发展的最初阶段，规模经济会使垄断成为一种可选择的市场组织形式，行业内的企业依托规模经济所带来的低成本优势和高效率优势，具备不受任何干预的市场势力。所谓市场势力就是企业将其产品的市场价格提高到边际成本以上的能力。一个产业的市场结构和市场行为通过市场势力影响其自身的经济绩效。经济绩效是用来衡量产业完成其符合社会利益的任务的概念，它包括两个方面，即效率和技术进步，也被称为静态效率和动态效率。（维斯库斯、哈林顿、弗农，2010）。传统产业组织理论认为企业凭借低成本、高效率的优势可以有效控制市场，获取市场势力，但是市场势力本身会造成企业效率的损失，表现在X-非效率和资源配置效率两个方面。
在电力企业中由于所有权与经营权的分离，加上市场势力的作用，会允许经营者用他们自己的目标去替代所有者的经营目标，在这种情况下，X-非效率就会出现。电力企业依托不受干预的垄断势力通过产量控制的手段达到抬高价格进而实现利润最大化的目的，产量控制和抬高价格不仅使消费者剩余减少，还会导致资源配置效率的损失。
虽然传统观点认为市场势力会对经济绩效产生负面效应，但在稀缺资源的利用问题上，哈佛学派学者给出的最佳方式是实行所有权垄断或归口管理（谢泼德，2002），市场势力也就由此产生。其实在资源行业或者对资源存在严重依赖的产业，政府管制下，适度的市场势力则发挥着对保护资源、提高效率、优化服务的正面效用。
目前煤炭作为我国最主要的发电能源，极具稀缺性，通过所有权的垄断或归口管理，一方面，电力产业内的市场势力的存在明确了资源所有权，强化了资源节约和环境保护的责任意识。另一方面，电力产业的技术创新的规模经济效应较大，需要大型电力企业的较大市场份额来提供足够的资金和人力支持，这与电力产业的持续发展的实现有着密切的联系。
中国电力产业目前的市场组织形式为单一买方市场模式。就发电市场而言，2002年年底，经过对原国家电力公司的拆分重组后，在原国家电力公司拥有的发电资产基础上，形成了五大发电集团公司。除国家电力之外，还有国华电力、华润电力、国投电力、长江电力以及深能源、申能源、粤电力等发电公司。我国发电市场的竞争主体虽然增加，但并不意味着发电市场从一个垄断市场变成了竞争性的市场。市场的选择以及各种优势往往有利于具有规模优势的原国有电力公司，原来处于垄断地位的国电公司分拆出来的五大集团仍然具有比较强的市场势力，无论是全国还是区域的发电市场，电力行业的分拆重组以后，发电市场基本上形成的是一种寡头垄断市场，而不是竞争性的市场结构。（于良春，马甜，2006）。
与此同时，由于电力本身的同质性，在电力产业的输配电环节，电网企业为获得一个地区的输配电权而进行竞争的结果是形成了一个新的垄断者。因而不同电力产业市场势力之间的竞争应当在政府管制之下，从输配电环节转移到用户服务差异化与电力普遍服务的质量上，确保中国国民与企业在任何地方和时间都能以可承受的价格享受供电服务。
产业组织理论认为寡头垄断市场分为松散寡头垄断市场和严格寡头垄断市场，其中前者是可以存在有效率的竞争的，因而通过一定的政府管制措施，限制电力产业中的寡头企业通过合谋、默许合作、合并、固定价格等方式形成市场势力，对发挥电力产业规模效应、提升竞争效率和推动技术创新和完善电力普遍服务，具有重要的作用。
4 电力产业的政府管制
从管制理论和实践来看，政府管制是应对市场失灵的必要手段。现实中的许多行业是由少数大厂商主宰的，市场垄断、外部性以及信息不对称广泛存在，以及公共产品都会导致市场的失灵，政府有必要通过价格激励，管制法规或是直接控制的经济行为来对这些领域进行管制，其中经济管制是与竞争政策互补的产业监控手段，其目的就是为了提高效率。政府经济管制的作用更多地集中于一些特殊的产业领域，包括公用事业、电信、电力、交通等在内的网络型产业。政府对自然垄断行业的管制不仅包括经济管制，还包括健康、安全与环境管制（维斯库斯，哈林顿，弗农，2010）。
Baumol（1982）和Sharkey（1997）修正了传统的自然垄断理论，指出规模经济将不再成为自然垄断的充分必要条件。电力产业作为自然垄断产业，一直都是政府管制的重点，20世纪90年代以来，世界各国兴起了电力行业重组和市场化改革的浪潮，其核心就是在电力行业建立竞争性的市场结构（李虹，2004）。谢泼德（2002）认为多数自然垄断行业（包括电力产业）都包含了自然垄断和自然竞争的部分。李虹（2011）认为随着企业产品或服务类型的多样化，具有网络特征的产业中普遍存在着竞争性和非竞争性业务，就电力产业而言，非竞争性业务包括高压输电网、低压配电网，竞争性业务包括发电和售电环节。
我国电力管理体制正在由高度计划、垂直一体化的管理方式向市场化过渡。国家拆分国家电力公司，打破垄断后，电力市场呈现出寡头竞争的格局。寡头之间通过博弈选择竞争或是合谋。如果寡头选择竞争，则由于电力产品的同质性，其竞争方式和竞争行为都会趋同，价格竞争会可能造成社会资源的损失。但是如果采取合谋的方式，那么由于电力产业自身的技术经济特征，价格垄断同样也会带来社会福利的丧失。因此电力市场化改革过程中政府对市场行为的管制显得十分必要。以电网公司为例，当同时有两条或者更多的网络线路需要扩展时，网络公司之间的合谋将使得监管机构更难对它们进行甄别，低效率网络公司的向下扭曲变大，高效率网络公司的信息租金增加（何广涛，阙光辉，蒋靖浩，2004）。
就目前而言，中国电力产业的政府管制体制已经进行了多项的改革，包括融资主体多元化、建立新的管制机构、管制目标与职能的重新定位等，未来还需要在电价设置、电力产业市场结构方面进行更为深入的改革。中国政府应针对电力产业中的不同业务环节，采取不同的改革方案与管制举措。通过引入竞争机制、规范市场秩序、引导技术创新、在提升电力产业运营效率的同时，提升中国电力普遍服务水平，充分发挥市场主体的积极性，调动社会各方力量，是实现中国电力产业效率提升与持续发展的重要途径。
5 结 论
我国的电力改革不仅需要建立竞争性市场结构，完善市场机制，也需要建立新的政府监管体系，转变政府行业管理方式，完善监管手段。中国电力产业持续发展与效率提升的实现机制如图2所示。实现中国电力产业效率提升与持续发展需要明确电力市场结构的改革方向与途径，通过市场化改革调整电力产业的市场结构，在市场化改革中通过严格的市场设计约束电力产业企业行为，共同影响电力产业市场势力的形成与效力的发挥。在规制企业市场势力的同时，不断完善电力市场政府管制，形成市场势力与政府管制在规范引导企业市场生产经营活动与研发创新活动的合力。在自然垄断行业，通过发挥市场势力和政府管制的共同作用，鼓励引导技术进步，有利于实现该行业效率的提升与持续的发展。
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