基于多源流理论视角下的强拆问题政策分析

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(内蒙古大学公共管理学院 内蒙古 呼和浩特 050070)

摘要：多源流理论分析模型是用来解释国家政策是如何制定的一种理论，是对政策议程确立过程最为全面的描述。包括问题流、政策流、政治流，以这三种信息流为基础展现了政策过程的全景式图。我国现阶段由于强制拆迁而导致多起拆迁冲突，严重影响和谐社会建设。因此，强拆问题需要开启“政策之窗”，使强制拆迁问题提上政策议程。

关键词：强制拆迁；多源流理论；问题流；政策流；政治流

中图分类号：C634 文献标识码：A文章编号：1672-1578（2012）05-0012-01

当民众面对暴力拆迁却无法维护个人合法权益时往往采取过激行为反抗暴力，由此，强拆问题逐步受到政府高度关注。本文从公共政策角度，运用多源流理论模型分析强制拆迁问题，并得出相应解决对策。

1.多源流理论模型介绍

金登的多源流理论模型主要论述政策制定前，即政策议程确立的整个过程。针对“为什么政府将某些问题纳入政策议程，而对另一些问题却不予关注”这一问题深入剖析，回答了三个主要问题：“政策制定者的注意力是如何分配的？具体问题是如何形成的；发现问题及需求解决问题的方法是如何形成的以及在那里进行的？”[1]总的来说，“多源流模式是建立在阶段式的政策分析基础上，集中分析问题界定、议程提出、方案选择三个阶段。”[2]对政策形成追根溯源，形成了严密的逻辑性和实用性。

金登认为“项目被提上议程是由于在特定时刻汇合在一起的多种因素共同作用的结果，而并非他们中一种或另一种因素单独作用的结果”[3]这一思想指出整个系统包括三种信息流：问题流、政策流、政治流。问题流是在一定时期内，社会凸显的问题通过特定事件引起人们关注。[4]政策流是指针对某一政策问题，不同政策共同体提出不同形式的建议，这些建议相互融合，最终可行的观念被接受。政治流包含民众情绪、公众舆论、利益集团等因素。如果潜在的议程与当下社会民众情绪一致并得到利益集团支持，向政府施加压力会产生不同程度影响，将问题推入政策议程。金登认为这三种源流本是独立存在和发展的，在关键时刻，三流汇合到一起，打开“政策之窗”，大大提高了政策问题受关注的可能性。

2.多源流理论模型与强拆问题的契合

2.1 问题流与政府强制拆迁的职能错位。强制拆迁是指被拆迁人或者房屋承租人不履行生效搬迁安置协议中规定的搬迁义务时，由拆迁人通过仲裁、诉讼、或向行政机关申请裁决的方式，使拆迁行为获得法律上的强制效力，迫使被拆迁人履行搬迁义务的活动。[5]当拆迁人向行政机关申请，行政机关采取强制拆迁，政府成为强制拆迁的运动员和裁判员，很容易因补偿不足而导致反暴力拆迁事件。

首先，强制拆迁面临拆迁双方利益均衡问题。政府强制权力运用过多容易导致定位偏差。一旦商业拆迁介入极有可能使政府公共服务职能偏离，被利益集团利用，激化矛盾。其次，拆迁者执法为民理念薄弱问题。如果执法者本着执政为民、以人为本的理念，强拆惨剧能够避免。再次，我国没有一部《行政强制执行法》规范政府职能，明确拆迁双方对于拆迁的权力与义务。这就成为一个盲区，拆迁者在利益驱动下强制拆迁，造成难以弥补损失，问题流便形成了。

2.2 政策流。强制拆迁问题不能只看表面，要挖掘深层次的利益关系。当政策问题出现时，不同政策主体围绕这一问题提出许多建议，并试图使自己的主张被政府采纳成为公共决策。研究者们普遍从完善政府公共服务职能，执法程序合法化，加强执法者公共意识，健全监督机制等方面进行探讨。不同的政策在相互碰撞融合的基础上形成一系列可行的解决措施。2003年全国开始第一次废除《拆迁条例》热潮。2005年《物权法》出台提出拆迁单位要保障被拆迁人的合法权益。2007年国务院又制定《城市拆迁管理办法》，尊重和保护人民权利和个人合法财产。之后，全国进入关于取消行政拆迁的热议当中。由此可见，随着一系列较成熟的法律法规的出台，解决强制拆迁问题的政策论证逐渐走向合法化、科学化。

2.3 政治流。民众情绪是一定时期国民主体部分所具有的普遍价值观和利益取向。他与公众舆论紧密联系，往往通过新闻媒体、杂志报刊等表现，反映到政策制定者，使政策重点转移。随着民主化进程加快，公民意识觉醒，在不合理执法程序下，势必会出现负面事件。典型的个案通过媒体报道使得全社会公民关注，形成最强大压力集团，迫使政府寻找解决方案。社会意识形态是一个国家最核心部分，在政策议程中起到决定性作用的。以人为本的执政理念需要政府以服务人民为主要职能，保证民生，注重社会公平。传统的政府主导一切政治活动，忽视民众情绪和价值取向，已经失去存在的空间，政策制定者要真正意义上转变执政理念，用“以人为本”的意识形态有效的指导政府工作，实现公共政策的科学化。

3.强制拆迁：三流汇合开启“政策之窗”

多源流理论模型指出，三条信息流是彼此独立的，互不产生作用，当“政策之窗”开启时三条源流汇集到一起，问题被提上政策议程。而各地发生的反暴力拆迁的焦点事件成为“政策之窗”开启的动力。随着新闻风暴的产生，政府意识到要采取措施来解决问题，强制拆迁事件被推上政策议程。因此，从三条源流出发，找到有效解决政策问题的对策。

3.1 从问题流看。强制拆迁问题要明确政府服务职能，强化“以人为本”执政理念。党在“十二五”规划中明确提出要加强保障和改善民生工作，要让全体国民享受改革开放带来的成果。各级政府要尽快实现职能转变，要保障人民切身利益，把“以人为本”理念贯彻到工作中。就强拆问题而言，“以人为本”执政理念并没有得到很好的贯彻。执法者在强制拆迁中采取强硬的执法手段，被拆迁户为维护自身的利益，甘愿冒着生命危险去反抗暴力拆迁，如果执法者能够给被拆迁者一些余地，惨剧就不会多次上演。政府作为人民利益的代表，必须要切实的考虑群众利益，认真反思自己是否做到执法合理、合法、公正。政府即使是为广大群众的整体利益着想，但被拆迁户希望得到合理的拆迁是合情合理更合法的。要解决强制拆迁带来的负面影响，

首先要强化政府“以人为本”理念，真正做到执法为民。加强对执法者的教育，让每一位执法者尊重生命,将强制拆迁可能带来的社会问题尽量化解。

3.2 从政策流看。改革拆迁制度，完善强制拆迁程序，加强对强制拆迁的监督。监督是指在政府行政管理活动中，对工作人员的行为是否符合规范条例，是否符合法律法规而进行监督。建立健全监督体系，加强内部监督和外部监督能够很好制约政府行为。有效地内部监督能够对政府形成很好的规范和制约，使执法人员形成良好的素质，自觉遵守法律法规。政府集中行使人民的权利，代表最广大人民的利益，人民有权对政府进行监督。有效的外部监督能够很好的遏制政府权力滥用，形成良好的社会风气，对执法者形成最大的制约。

3.3 从政治流看。强制拆迁需要完善的法律法规，使强制拆迁做到合法化。政府拆迁是为完善社会基础设施，改善民众生活环境，对整体社会受益，因此，有时是必要的。但房屋拆迁对当事人影响很大。所以，当两者出现矛盾时，就需要一个标尺来做出公正合理的裁决。首先，加快出台《行政程序法》，或者《行政强制执行法》，对拆迁程序做出统一、具体的规定。针对强制拆迁形成一整套行之有效的法律体系，让强制拆迁有据可依。其次，对于违反强制拆迁法律规范的还要违法必究。此外，坚持行政合理性原则、比例原则，将人民利益损害降到最低，体现法律人性化的一面。

总之，为打开“政策之窗”，要在问题流上强化执法为民理念，把为人民服务真正贯彻到每一项工作中。政策流上，要改革拆迁制度，完善拆迁程序，将拆迁工作放到社会监督之下。政治流上，要完善法律法规，使强制拆迁做到合法化。任何一个政策问题的出现到决策的制定和实施都不是简单的过程，运用多源流理论模型可以帮助我们分析和解决社会生活中存在的问题，为我们解决问题提供一个全新的思路和视角。我们要立足于中国自己的国情，有效的运用这一理论指导实践活动，不断积累经验，从而完善公共政策的制定。

参考文献

[1] 肖玉梅,陈兴福,李茂荣.成人教育边缘化现象及对策探讨--多源流分析模型的启示.南昌大学学报：人文社会科学版,2006(03).

[2] 曾令发.政策溪流:议程设立的多源流分析--约翰.金登的政策理论述评.理论探讨,2007(03).

[3] [美]约翰.金登.议程、备选方案与公共政策(第二版).中国人民大学出版社,2004．

[4] 宁骚 主编.公共政策学.高等教育出版社,2003(08).

[5] 白丽云.关于强制拆迁问题的思考--以执法为民理念为核心视角.探索与争鸣，2051(04).