教育公平与政府责任

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当前，我国教育正在经历一个历史性的转变。随着全国城乡实现免费的义务教育，高等教育进入了大众化阶段，各级政府的教育投入不断增加，学龄儿童的出生率不断降低，教育的供求关系和外部环境明显改善，我国教育已经在整体上超越了极度短缺、极度贫困的状态，正在进入一个新的发展阶段。

2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《规划纲要》）制定了新的发展蓝图，确定了“由教育大国向人力资源强国转变”的目标，以及 “优先发展、育人为本、改革创新、促进公平、提高质量”的工作方针。《规划纲要》把促进公平作为国家基本教育政策，提出“教育公平的基本要求是保障公民依法享有受教育的权利，关键是机会公平，重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群体，根本措施是合理配置教育资源，向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜，加快缩小教育差距。教育公平的主要责任在政府，全社会要共同促进教育公平。”

这一要求具有很明确的针对性。因为在我国教育状况总体改善的情况下，又出现了一些值得关注的新情况、新问题。例如，许多地方出现了“入园难、入园贵”的问题。在快速城市化的过程中，一些农村地区由于学校布局调整幅度过大、学校过度集中到城镇，出现了学生“上学远、上学难”的问题，导致安全隐患和学生家庭经济负担增加，出现了新的流失辍学。一些地方学校差距不断拉大，城区的巨型学校和大班额现象也在影响教育公平和教育质量。伴随大规模的人口流动，城市的“流动儿童”和农村的“留守儿童”成为新的边缘化群体，也是义务教育阶段最值得关注的弱势群体。国家对解决流动儿童接受义务教育提出了“以流入地为主、以公办学校为主”的“两为主”方针，许多地方采取多种措施加以解决。但由于户籍制度、城乡分治的管理体制尚未改变，这一问题还没有得到制度性的解决。农村留守儿童由于亲子分离、缺乏监护人，问题就更多而且也更复杂。在大、中城市，突出的教育公平问题主要是愈演愈烈的应试教育和择校热，使得原本应当免费、免试、就近入学的义务教育，成为竞争激烈、高度选拔性和高收费的教育，引致老百姓的严重不满。此外，还有一些突出的教育短板，例如残疾儿童的特殊教育等。这些问题说明，在我国城乡，保障和促进教育公平仍然是教育工作的一个重点，需要各级政府高度重视，积极地加以解决。

一、 树立正确的教育政绩观

教育公平是社会公平的基础。导致教育不公的原因比较复杂，有的是历史形成的发展差距，例如城乡差距和地区差距，需要通过较长时期逐步缩小；还有很多教育不公，则与政府的教育价值观、公共政策和发展模式的偏差有关。

必须看到，虽然我国已经进入了全民教育、高等教育大众化的时代，但在上一个时代形成的社会流行的价值观仍然是精英主义的，表现在相当普遍的对升学率的片面追求，实行变相的重点学校制度等。影响政府教育行为的另一个价值，是前些年流行的“教育产业化”的思潮，片面强调“效率优先”的价值，强调教育的经济效益和规模效益，缺乏对教育规律的尊重，忽视缩小学校差距、保障教育公平的价值。有一种流行的观点认为，当前教育的主要矛盾仍然是资源不足和供求关系问题，即“优质教育资源短缺论”。这一看法其实是经不起推敲的。不妨反思，近年来学龄儿童大量减少，优质教育资源不断增加，供求关系怎么会越来越紧张了呢？显然，问题不是资源短缺，而是人为拉大学校差距导致的教育不均衡。有些地方过度撤并农村学校，主要是基于经济利益的追求，将学校布局调整作为减少教育财政投入的捷径；也有些地方明确将教育作为拉动城镇化率和县域经济的工具，通过撤并农村学校迫使农民的孩子不得不进城上学，全然不顾孩子们能否方便、安全地上学，全然不考虑学生家庭的经济承受能力，这与《义务教育法》所规定的政府保障学生教育机会的法定责任是背道而驰的，应当坚决遏制并予以纠正。

按照科学发展观和以人为本的教育价值观，教育既不应当以规模、速度、升学率为本，不能以拉动经济、提高城镇化率为本，也不能以少数尖子生为本，而应当办好每一所学校，面向每一个学生，对得起每一个孩子，以每一个学生的健康成长和终身幸福为本。

这就需要地方政府确立科学发展观视野中的新的教育政绩观，切实改变追求升学率、考试至上、分数至上等错误导向，在扩大公共服务、建设服务型政府、促进教育公平、改善教育公共产品的质量和提供方式、建立新型政校关系等新的方向上，推进教育现代化，从而培养好我们的子孙后代。为此，需要建立新的教育政绩评价标准。评价地方教育改革和发展的成效，不应只是单纯的发展性指标，它应当包括4个不同的维度：即发展-绩效的维度、教育公平的维度、教育品质的维度，以及政府治理的维度，真正办“人民满意的教育”。

二、 依法行政，贯彻国家的教育方针

保障教育公平的主要责任在各级政府。地方政府的首要任务，是依法行政、依法办学，切实贯彻执行国家的法律和政策，维护义务教育的正常秩序。

《义务教育法》、《规划纲要》对促进义务教育均衡发展已经作出明确的规定。当前许多地方的“择校热”和应试教育屡禁不止，主要原因是政府没有依法行政，仍然在实行拉大学校差距的重点学校制度，仍然在用升学率给学校排名，导致教育发展不均衡。只要做到依法行政、依法办学，这一问题是能够得到解决的。安徽铜陵、辽宁盘锦、山西晋中、河北邯郸等地，通过均衡教育资源配置、实行教师和干部流动政策，以及示范性高中将名额下放到普通初中等措施，已经成为没有择校的城市。在农村的学校布局调整中，必须坚持就近入学的方针，这是《义务教育法》确定的法定准则，是地方政府依法行政、依法办学所必须遵循的。应十分重视各地在这些方面所取得的好经验、好做法。

一些地方突出的教育公平问题久治不愈，出现了“政府失灵”的现象。政府之所以不作为，不仅有理念问题，更重要的是与现实利益交织形成的忘了人民利益的利益机制。变相的重点学校制度、收取巨额择校费和通过权力择校的“条子生”、“共建生”，背后都有显而易见的经济利益，形成了权力寻租、利益交换的可悲的利益格局。

政府作为教育公共服务的提供者、教育公平的维护者，必须立党为公，执政为民。安徽铜陵推进义务教育均衡发展的一个重要保证，是从市委、市政府主要领导做起，自己的孩子就近入学，不给教育部门写一张条子。当然，要真正做到依法行政和依法治教，还需要建立政府、社会组织、市场、公民个人共同参与的新的教育治理机制，通过建立社会参与的监督机制和教育问责制度，确保教育公平性和公正性。

三、 以体制机制创新破解教育公平难题

应当看到，伴随建设市场经济体制、社会阶层分化和利益多元化、公众的选择性增加，择校等现象的出现具有复杂性和既定格局下某种程度的合理性。因此，解决教育公平问题不仅需要依法规范、令行禁止，还需要通过教育制度创新积极地破解难题。需要通过办学体制改革，增加教育的丰富性和多样性，引导和满足公众的选择性需求。例如，通过发展具有特色和吸引力的民办教育，实现“公办不择校，择校找民办”，就是治理择校热的一个重要途径。

破解学前教育的难题，也需要体制机制创新。《规划纲要》提出要强化政府责任，“建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制”。但是政府主导并不是政府主办和包办。一些地方政府不考虑大多数人的意愿建设高标准的示范园、中心园，其实又在制造新的教育差距。在市场化环境中，许多教育公共服务是可以通过政府-市场-消费者合作的模式来解决的。在这个过程中，最需要学习的当然是政府。“政府主导”的具体实现方式其实是非常多样的，除了加大经费投入，举办更多的公办园之外，主要是充分运用多种政策工具和调控手段，鼓励机关、企业、社会团体自办幼儿园，通过低价或免费提供教育用房抑制幼儿园价格，规范和监管市场价格，完善成本合理分担机制，以及补贴幼儿教师工资，提供幼儿教师培训以提高他们的素质和待遇，奖励行为规范、品质优秀的民办园等。一些地方政府正在改变直接举办昂贵的公办园的思路，通过补贴或购买学位、补助经济困难儿童的方式资助社会力量举办幼儿园，促进民办幼儿园的发展。这样的做法不仅受惠面更大而且经济效益更高，能够更有效地体现学前教育的公益性和普惠性价值，真正造福于大多数儿童和家长。

杨东平：北京理工大学教育研究院教授，国家教育咨询委员会委员，国家教育考试指导委员会委员。中国陶行知研究会常务副会长，21世界教育发展研究院院长，民间环境保护组织“自然之友”理事长，曾任CCTV《实话实说》、凤凰卫视《世纪大讲堂》总策划。关注中国教育改革、生态环境保护、历史文化保护、传统文化继承和改造、教育公平等问题并参与实际行动。