保护稀土应专门立法

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中央政府正在寻求整治稀土乱局的解决方案,但推进过程困难重重。

毫无疑问,作为“工业味精”的稀土资源对我国未来发展具有重要战略价值。保护稀土资源既需要清醒的意识、足够的热情、区域的联动,也需要理智的策略和规则。而要实现稀土资源开采的长效整合和规制,行政协作固然重要,但法律才是最有效的工具。

不久前,《南方五省(区)15市稀土开发监管区域联合行动方案》的问世,以区域合作的方式拉开了稀土资源开发利用整治的序幕,其作为我国资源管理领域的开拓性尝试,不仅引起了国内外的广泛关注,同时也触动着与稀土相关的经济、社会、人文、资源禀赋、地缘政治及科学技术等方面的神经。

在笔者看来,稀土保护的区域合作既是经济全球化和可持续发展要求在我国资源领域的体现,也是我国内忧外患的资源形势使然,是地方稀土资源监管主动性、积极性的表达,也反映了我国资源监管存在严重的滞后性。

我国现行法律在规范矿产资源方面的基本原则、基本制度为矿产资源管理和开发提供了基本规范,是国家统一监管和行政区域联动监管稀土资源的重要依据、共同准则和区域间资源利益平衡之公器。

可以断言的是,在整治稀土乱局的过程中,各利益集团之间的博弈会相当激烈,整合资源的权力部门必须依照相关法律行事。

首先稀土资源属于国家所有。我国宪法、矿产资源法、物权法均明确规定矿产资源属于国家所有。这一法律原则表明,稀土作为重要的矿产资源,其所有权归国家所有。在资源归国家所有的前提下必须明确:首先,稀土资源归国家所有并不是归资源所在的地方人民政府某个职能部门所有,也不是归资源所在区域的人口或持有矿业权证的企业所有,其属于全民所有。

其次,国家拥有稀土资源开采的支配权、管理权、决策权和收益权。具体包括资源开发利用规划、矿业权的配置、许可证的颁发、矿产价格构成要素调整、资源收益分配、地质资料管理,以及资源开采量、矿产储备、出口量调控、矿山的恢复与治理监督等。

再次,基于稀土资源的生态属性、经济属性和社会属性,中央政府及其资源职能部门具有保障稀土资源合理利用,协调和平衡全国不同区域稀土资源开发利用的职责。其既有权监督地方政府及矿业权人依法合理勘探、开采稀土资源,也有义务平衡中央、地方和矿业权人在资源开发中的利益关系;有义务保障区域经济、矿业权人和矿区人口的长远发展;还要监督和保障全国稀土资源的可持续利用、矿区的生态环境安全和矿区经济的持续增长。

最后,严格依法惩治非法采矿的违法和犯罪行为。我国宪法规定,禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。矿产资源法和刑法对非法采矿、破坏性采矿的违法和犯罪行为的惩治做了明确的规定,司法部门也对非法采矿、破坏性采矿的定罪量刑有明确的司法解释。鉴于非法采矿行为和破坏性采矿行为是导致稀土矿业秩序混乱、稀土资源严重浪费和流失的主要原因,在治理矿区秩序过程中,要对其进行重点打击。既要遏制稀土开采中的一般违法开采行为,也要严厉打击稀土开采中的犯罪行为,不能以行政处罚代替刑事处罚。

当然,法律作为一种行为规范,相对于复杂多变的社会,总是具有一定的滞后性,这种滞后性不仅是法律修改的客观依据和源动力,偶尔也会成为怠于修法的理由。在资源竞争激烈,稀土资源保护趋于理性之际,建议我国应当尽快完成《矿产资源法》的修改。

同时,鉴于我国快速发展和可持续发展的需要,基于我国优势矿产的国际地位和国内需求,应在修改矿产资源法的同时,以稀土等优势矿产资源为保护对象制定专门的《优势矿产资源保障法》。因为,大矿法虽然能够为优势矿产资源开发利用提供基本规范,但不能就特殊矿产进行较强针对性的全面规制,在保护优势矿产资源方面仍会有诸多局限。预期依赖行政法规解决优势矿产管理中具有系统性的特殊问题,倒不如根据实际需要制定专门法更经济、更有效。