产权分离后风景区的生态环境保护问题探析

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摘　要：近年来，与亟须发展资金的旅游景区签订景区经营权转让合同，买断一定时期风景区的经营权已逐渐成为旅游投资的热点。然而，在景区经营权转让后，如何在开发景区资源，获取经济效益的同时保护好景区生态环境，维护景区的可持续发展就成为我们亟待解决的问题。产权分离后保护风景区生态环境重点应放在明确各方权限，针对风景区规划进行全面、多方审核等，以确保风景区生态环境的可持续发展。进而实现长期的经济效益、社会效益和环境效益。

关键词：风景区：经营权；生态环境

中图分类号：F590．6　文献标志码：A　文章编号：1673-291X(2007)02―0145－03

随着国民经济的不断发展，人民收入水平的不断提高，旅游业逐渐成为了人们生活的重要组成部分。丰富的自然景观资源不但对旅游业的发展起了巨大的推动作用，也取得了很好的经济效益。旅游风景区的开发同时也带动了我国服务业及相关产业的发展，如住宿、餐饮、旅游纪念品开发、基础设施建设等。游客的到来，必然要求风景区周边改善环境，因而也改善了当地人的生活环境。当然风景区在带来经济效益的同时，其自身的生态环境保护问题也日益突出。同样的问题在我国的经济建设中已有先例，历史的经验告诉我们走先破坏后治理的老路代价巨大，得不偿失。这就迫使经营者不得不面对舍弃一些短期利益进行生态环境保护投资的问题。

近年来，许多旅游景区由于经营不善等种种原因导致自身经济条件恶化，不能及时有效地维护景区设施，更无力开发新的旅游项目，以致景区设施老化严重，游客日益稀少，形成了恶性循环。这种状况对自然风景资源来说固然是巨大的浪费，对景区投资者来说，前期的投入得不到回报亦是极大的损失。因此，转让(出让)风景区经营权，引进新鲜血液对景区进行管理经营成为一些地方积极探索风景区资源保护和开发的一种新尝试。

必须明确风景区的所有权和经营权是可以分离的。根据产权的概念，产权是财产所有权和与财产所有权相当的财产权(包括经营权、使用权和处置权)。这里的所有权和经营权是可以分离的，具体到旅游风景区而言，风景区资源归国家所有，属于国有资产，而风景区的经营者拥有经营权，代表国家经营管理风景区，实现风景区的经济价值。产权的分离是有一定前提条件的。要想实现对风景区所有权和经营权的分离，必须对风景区经营者的权利和责任界定清晰，并且应当切实保证经营权转让后景区所有权拥有者的权益，也就是说，经营权的转让是有一定意义的。这样才能在坚持所有权和经营权两权分离的前提下，对风景区的资源进行开发、经营与管理。对风景区进行开发的企业将拥有一定年限的经营权，国家则行使监督、管理权。

投资者通过与政府签订保护、开发、建设、经营、管理协议，依法取得一定期限内(一般是30年到50年)的开发建设权、经营管理权及其收益权，其核心是“国家所有、政府监管、企业经营”。转让(出让)景区经营权是企业开展资本运营的一种手段，也是解决景区项目融资困难的一条有效途径。

由于保护自然环境与开发商的短期经济利益有一定冲突，旅游风景区在经营权转让后，如何保护风景区生态环境就成为我们应该重点思考的问题。自然环境有其自身的发展规律和承载力，超过其限度生态环境就会恶化，如果不及时采取保护措施，景区甚至会最终失去吸引力。要使风景区可以长期实现经济效益、环境效益、社会效益，必须建立完善的保护制度，保证风景区生态环境的可持续发展。

针对我国风景区存在的问题，本文从以下六个方面提出建议。

一、明确各方权限

风景区资源归国家所有，属于国有资产，同时，投资于风景区的企业拥有经营权，代表国家经营管理风景区，实现风景区的社会价值，并获得经营投资收益。

这方面已有先例可供借鉴。以万贯集团为例，1998年1月，雅安市与万贯公司签订了碧峰峡景区经营权的出让协议。根据协议，碧峰峡的资源属国家所有，管理权归政府，万贯公司享有50年的开发、保护、经营管理权，并承担相应的责任，即在“资源国有、严格保护、永续利用”的前提下进行经营管理。

国家拥有风景区的所有权和管理权。企业要动景区的一草一木，都必须由政府批准。看似太过严格，实际上却说明了自然环境是风景区能够生存并实现赢利的基础。

如果没有严格规范的政府监管，保护环境的要求对企业就没有约束力，在经营过程中容易导致竭泽而渔式的开发。因此，在雅安市政府与万贯公司签署的那份协议中，对碧峰峡景区自然环境进行严格保护成为了协议的主要内容。协议规定景区的建设和规划必须由政府立项、审批，企业只有维护权。企业要动碧峰峡的一草一木，必须由政府批准。企业对资源的保护要“放在开发、建设、利用之前”。这些详细严密的协议条款，成为高悬在经营者头上的一把利剑。

二、明确风景区的投资及维护费用

风景区的环境维护不是一朝一夕的事情，而是一个长期不间断的过程。在转让合同中应明确列出维护费用项目。特别是在开发之前就要考虑到保护的问题。一旦自然环境遭到破坏，要恢复单纯靠投入大量的资金是远远不够的。世界上每年都有上千种动植物惨遭灭绝的厄运，就当前的技术而言，想要使这些灭绝的动植物重生几乎是不可能的。正是由于这些濒危动植物的稀缺性才使游客前往风景区的愿望更强烈。

从景区经营的实践可知，要获得期望的经济收益，得到旅游市场的认可，前期必须投入大量资金进行规划、产品包装组合、市场营销策划等等。随着风景区被游客认知并产生认同感，风景区也从其生命周期的生长期向成熟期过渡。由此，在风景区管理过程中，要维护景区生态环境必须进行长期的、不间断的资金投入。投入资金的比例应与经济收益的增长幅度成正比，以修复游客人数增加对生态环境的加速破坏。当然，增加的比例还有待探讨。

三、风景区规划应多方审核

风景区经营权转让在我国旅游业发展过程中还是一个新课题，还有很多不完善的地方。在探索国有企业改革的过程中，曾经出现了国有资产流失的问题。那么，在探索风景区经营权转让的过程中，也可能会出现旅游资源的流失、破坏现象。

一方面，由于一些地方政府只顾眼前的经济利益和政绩，盲目转让景区的经营权，不仅没有正确的评估景区资源的资产价值，而且在转让经营权之后也没有很好地履行监督、管理职责，导致了一些企业为了短期的经济利益，无计划、无节制地肆意开发景区的资源而不注重保护，忽视环境效益、社会效益，造成了景区资源的严重破坏和流失；另一方面，由于一些旅游开发投资者不懂旅游规划，不了解旅游产业的性质，认为旅游资源的开发要大力投入和建设，建造大量的旅游设施与建筑，并改造了原有旅游景观，过度利用旅游资源，而且在开发之前缺乏充分的科学论证和可行性研究，不注意景区资源的合理开发利用与保护。存在先开发，后

治理的不良倾向，没有做到开发与保护同时实施。

由此，政府必须正确地行使监管的职责，在风景区建设过程中邀请有关专家对景区的规划进行充分的论证，同时为经营者提供建议，实施好监管权，进而有效地避免对旅游资源的破坏和过度开发等问题。

四、建立风景区新建娱乐设施的可行性评价体系

我国生活水平的不断提高，使更多的人有机会走出家门进行旅游活动。自然风光优美的风景区更成为首选目的地。为了吸引更多的游客，实现更高的经济利益，经营者在设立风景区娱乐项目时，很少会考虑对景区自然景观的破坏问题。什么项目赚钱、吸引人就上什么项目，不考虑或很少考虑风景区自身特色，导致对自然环境的严重破坏，同类型景区的同质化现象严重。比如，山体景观中的缆车项目，不论是否必要，多数景区内都会建造，而建造缆车对山体景观特色的破坏是极其严重的。

根据风景区自身特色开发娱乐项目，特别是在尽可能少的改变风景区自然原貌的情况下开发是非常重要的。水上娱乐项目中木船、竹筏就比铁皮船更易融入周围环境。旅游对游客而言是希望找寻日常生活中所缺乏的东西，任何景区都可以看到的旅游设施对游客的吸引力自然不会太高。

五、经营者应明确生态环境与其收益的直接关系

工业的发展使现代人对优美的自然环境的向往比以往任何时候都更加强烈，蓝天、白云、夜晚的星空、清新的空气都是都市人所向往的。由此在风景区营销中应充分体现自然景观环境优美的优势，以自身特点为主要宣传对象，譬如森林公园就可以重点宣传自己“天然大氧吧”的特点。对于自然环境为基础的风景区，经营者就要明确：“生态是资源，生态是财富，生态是生命线。”

四川万贯集团董事长陈清华告诉记者，从他拿到碧峰峡的经营权后，两年接待游客数量累计达到160多万人次，营业收入达到1．6亿元，并带动了周边生态产业产值累计达7亿元。然而最重要的是，保持了碧峰峡良好的生态环境。

在这里，企业对环保和生态建设的持久热情达到了惊人的程度。“这里的生态环境就是我的‘聚宝盆’谁破坏，我第一个不答应。”就是在这样的理念下，陈清华在得到碧峰峡经营权时，没有丝毫犹豫就按协议规定的数额支付了500万元的环境保护金，又主动出资350万元买下了数千亩人工林的“抚育权”。有人替陈清华算了一笔账：即使这些树木长大成材，全部砍伐作木材也卖不了这么多钱。对于别人的质疑，陈清华自信地说，万贯集团经营的是青山绿水!

在对环境的保护和利用中，才使得景区实现了经济效益。没有青山绿水、白云蓝天，又怎能激起人们的向往，吸引来众多的游客呢?

六、制定学习机制

科技的发展也为自然环境的保护带来了新的课题。“白色污染”就是个很好的例子。方便食品为游客出行带来了便利，但其外包装就成为每一个风景区不得不面对的难题。出了问题就必须要解决，解决方式的好坏直接影响着景区内的生态环境。我国的风景区数量众多，在解决生态环境问题上各有方法，经营者应多向生态环境治理先进的风景区学习，建立学习机制确保风景区生态环境的健康发展。同时要不断加强景区员工的思想教育，使员工确立自觉维护景区环境的意识。

例如，黄山风景区禁售盒装方便面，此举旨在避免大量的方便面包装盒给风景区生态环境造成破坏。方便面在黄山景区内销量每年达3万件(每件24碗)以上，旅游旺季，一个摊点一周就要售出100多件。1996年，黄山环卫部门曾主动联系“康师傅”等方便面生产厂家，建议将在景区内销售的方便面的包装改用优质环保型材料制作。如今景区内所售方便面的包装盒，虽然大都使用可降解材料，但降解效果均不尽如人意，盒装方便面上盖的锡箔纸更是只能做卫生填埋处理。另外，游客吃后的残羹大多倾倒在游览道的两侧，一方面造成沿途土壤盐碱化，植被受破坏现象严重；另一方面，松鼠等野生动物过量食用，对整个生态系统的良性循环十分不利。

华山风景区由于人为及自然灾害的原因，其特有树种华山松等一些古树名木(约有五十多棵)一度发生枯死现象。华山旅游发展总公司邀请全国著名专家教授召开救治古树名木研讨会。专家们经实地勘察和会诊，找出了古树死亡的原因，并提出了相应的防治措施。华山旅游发展总公司已将这些措施列入工作议程，聘请陕西省林科院专家对山上古树名木进行技术承包。专家们还将对华山昆虫区系进行调查和鉴定，加强病虫害检疫，做好病情的监测预报，对古树名木实行建档管理，每年实施生态保护措施。

“靠山吃山，靠水吃水”由来已久。开山挖石、结网而渔的现象在很多地方依然存在着，为了保护风景区的生态环境就必须要关闭采石场和石灰窑，停止对生态环境的破坏。还应当注重对景区周边群众的教育宣传工作，改变老的思想，建立新型的观念，使群众从保护环境中受益，从而实现“靠山吃山，与山共存”的良性循环。

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