当前房价调控:地方还有哪些博弈新招

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地方政府本应作为民生、民意的代表行使权力，但实际上一些地方政府却在调控房价问题上犹豫不决，其症结就在于这些地方政府也是房地产经营者的一部分，房价的涨跌关乎地方政府的切身利益

国务院“新国八条”要求地方政府在今年一季度公布房价控制目标，这是房地产调控措施的一大亮点，然而各地公布的变相涨价目标令人痛心，甚至还有一些城市至今未公布这一目标。最近国务院房地产督查组到各地调研，发现一些地方政府执行调控政策不力的问题，要求地方对于不合理的房地产价格控制目标进行纠偏。那么，在有的地方抵制中央房地产调控情况下，下一步的调控政策应当如何取舍呢？

个别地方政府抵制调控是事实

4月10日至21日，国务院派出8个督查组，对北京市、上海市、江苏省、浙江省、海南省、甘肃省等16个省（区、市）贯彻落实国务院有关房地产市场调控政策措施情况展开督查。

从督查情况看，近期投机投资性购房需求得到遏制，各地新建商品住房成交量和二手住房成交量环比总体回落，新建商品住房销售价格和二手住房销售价格总体趋稳，房地产市场调控初显成效。

但是在督查的过程中，也发现了一些突出问题，尤其是地方政府对中央调控政策的落实情况不容乐观：一些地方本年度新建住房价格控制目标较为宽松，与人民群众的预期还有一定距离；一些地方的保障性安居工程建设资金尚未足额筹措到位；个别城市配套政策措施不够坚决有力等。

个别地方政府认为当地“房价不高”，不愿意对房地产调控“动真刀”，并要求在调控中实行“分类指导”。所谓“分类指导”，其实就是地方政府要求在政策执行中应考虑当地房价不高、上涨不快、投资需求不旺盛等实际情况，适当减弱执行力度，就是要求放松中央调控政策在当地的执行力度。

这样的情况说明，在“新国八条”出台后的3个月里，已经出现一些地方政府把制定房价控制目标变成涨价目标等放松执行中央政府调控政策的现象，甚至个别地方政府想进一步松动调控，这与近期国务院强调“要坚持调控方向不动摇、调控力度不放松”的态度、决心不一致。

值得注意的是，那些为执行不力找借口甚至公开要求放松调控的地方政府，无一不是对土地财政依赖过高的城市。督察小组到访的城市中，房地产税费和土地财政占当地财政收入的比例均在50%以上，这些地方政府对土地和房地产业的依赖十分严重。

目前房地产市场正值敏感时期，在对待房地产调控、房地产市场、房价等问题上，个别地方政府与中央政府的博弈心态依然强烈。

症结在于地方政府角色不清

根据国民经济行业分类，房地产业主要由四类细分行业构成：一是房地产开发经营业；二是物业管理业；三是房地产中介服务行业；四是从事其他房地产活动的企业。然而实际情况是，上述行业只是我国房地产业的冰山一角。其中最大的问题是地方政府经营土地和全民炒房活动并未被包括在内。由此，可以将中国的房地产业分为三个部分：一是经营土地的地方政府。有的地方政府过度依赖土地财政，办有土地储备中心或直接改制为地产集团，他们是中国当前房地产业的重要组成部分。二是房地产商，包括开发商、为房地产提供各类服务的中介、评估、融资公司。其中商业银行业30%的业务为房地产融资服务。三是指参与房地产经营活动的房地产投资者（个人）和规模庞大的房地产投机群体。房地产投资将买来的住房用于经营，例如出租，实际上与旅馆业相当，只不过没有注册公司，没有被看作企业进行统计。投机住房的，就是把房子买进来不住，等待时机高价卖出，属于典型的囤积商。这些人和第二个部分的区别，就是没有要求注册公司和办理营业执照，其经营活动缺乏连续性和持久性，但本质是一种经商业务。目前这个群体是构成房地产业中人数规模最大的部分。

以上三个部分构成完整的中国房地产业，主要特点有四：一是地方政府作为公共机构，利用土地剪刀差获取利益；二是房地产开发商与地方政府分享房价上涨的利益是基本商业模式；三是银行业成为房地产业的一个部分，商业银行大量做房地产信贷业务，与房地产业密不可分；四是存在规模庞大的全民炒房经营活动，公众既担心通胀稀释货币资产，另一方面又成为推高房价的重要力量。

以上只是房地产业本身，如果加上其上下游的产业，规模和范围就更大了。把房地产行业加上生产性行业，再加上后续服务性行业，房地产业就是一个非常庞大的行业，对国民经济的影响非常大。正是因为如此，中国房地产的各种声音，其中来自产业界的声音是最大的，这些声音包括地方政府、商业银行、开发商、各类房地产服务商、数目庞大的炒房群体，而来自民间的呼声是非常微弱的。这其中最值得注意的是地方政府的角色，地方政府本应作为民生、民意的代表行使权力，但实际上一些地方政府却在调控房价问题上犹豫不决，其症结就在于这些地方政府也是房地产经营者的一部分，房价的涨跌关乎地方政府的切身利益。

加大对地方政府的问责是调控关键

下一步房地产调控政策的重点是什么？主流的观点是中央将在与房地产相关的税收、信贷、土地等政策方面持续加码，以抑制地方政府试图松动调控的暗流，降低地方政府等方面的观望情绪，巩固和扩大房地产市场调控成效。笔者同意房地产调控持续加码的政策取向，同时强烈建议加大对地方政府问责的力度，并将其作为调控的抓手。

当前的中国，个别地方政府将大量精力投入城市经营，特别是土地经营和公共工程投资，由此导致一些城市规划修编混乱、大拆大建和房屋空置现象严重，高房价和地方融资平台债务累积，严重影响着我国的金融安全。一部分地方政府缺乏控制房价的动力，反而变相维护不断上涨的房价，在房地产问题上口惠而实不至，影响群众对调控效果的信心。

事实上，个别地方政府圈占土地大搞工程建设，表明他们已不满足于仅获得地方税收，而是希望通过对土地和公共工程的直接经营，获得大量土地财政收入，并立竿见影地拉升地方的GDP。考虑到工程建设过程中存在权力介入和腐败现象等问题，有些地方政府的形象工程背后还隐藏着违法的利益分配关系。

从这个意义上说，即使加大了中央对地方分税的力度，甚至普遍在各地推行了房产税制度，但在个别政府日益公司化经营的体制下，在一些地方规模庞大的公共工程投资需求面前，地方政府经营土地的动机依然强烈。

有效的手段是加强自上而下的地方政府的行政问责。考虑到地方政府在当前房价形成中的关键作用，有必要对地方政府进行严格问责，对于各地房价控制目标的纠偏，原则上都应修订为稳中有降，并制定出年度降价目标，中央政府依此目标进行政绩考评。针对保障房建设中个别地方政府哭穷问题，加大问责是完成保障房建设任务的关键。考虑到保障房建设中的多数资金可以回收，中央政府如果加大对地方政府的压力，一定能促使地方政府从卖地转向住房民生，将绝大多数的土地出让收入用于保障房建设，或通过土地使用制度创新引导农村集体、机关事业单位、企业甚至个人投资者参与保障投资和建设。

总之，通过行政问责和政府引导的强有力的舆论监督，将地方政府从参与房地产经营的热情中隔离出来，促使之回归公共服务机构的本色，形成房地产财政收入主要用于住房民生的体制和机制，应成为我国房地产近期和中长期调控的重点。

（作者为中国社会科学院工业经济研究所研究员）

■责编/（见习）刘建 美编/叶锐