马来西亚旅游业快速发展的政策因素及启示
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中图分类号：F593 文献标识码：A
内容摘要：自二十世纪九十年代以来，马来西亚旅游业蓬勃发展，不仅在旅游收入上赶上新加坡、泰国等东南亚邻国，旅游人数从2007年起长期保持了东南亚第一的位置。除丰富的旅游资源、良好的商业环境及基础设施外，旅游政策的正确制定和实施是马来西亚旅游业快速发展的另一个重要原因。其旅游政策的内容主要包括在国家经济纲领中提出发展旅游业的目标和主要措施，围绕这一政策目标制定国家旅游发展政策和各专项旅游政策等。
关键词：马来西亚 旅游业 政策 启示
马来西亚旅游业的发展历程与旅游政策
（一）马来西亚旅游业的发展历程
自二十世纪九十年代以来，马来西亚蓬勃发展的旅游业受到全世界的瞩目。从1990年开始受宏观经济以及相应的旅游政策的推动，马来西亚旅游业保持持续增长。1997年的亚洲金融危机对马来西亚旅游业造成了较大影响。在1997年马来西亚接待入境游客680万人次，比1996年下降20.7%；1998年持续下降，为520万人次，比1997年又下降了23.5%。此后，马来西亚采取了一系列应对措施，入境旅游业迅速恢复。1999年-2002年马来西亚接待入境游客分别为793万人次、1022万人次、1278万人次、1329万人次，与1998年相比增幅高达52.5%、96.5%、145.6%、155.6%。入境旅游收入则分别为1999年的123亿林吉特，2000年的173亿林吉特，2001年的242亿林吉特，2002年的259亿林吉特。
在此之后的2003 -2009年间，受国际环境影响旅游业的波动性加大。“非典”、“禽流感”、“美伊战争”、印度洋海啸以及世界金融危机等都给旅游业带来危机，受环境的不利影响，马来西亚2003年入境旅游人数和旅游收入曾出现过短暂的下跌，在随后的2004年就从危机中恢复过来，当年接待入境游客1570万人次，比2003年增长了48.5%。在2001-2005年的“八五计划”期间，马来西亚旅游业总收入增加了近一倍。由于长期保持了快速增长的趋势，目前旅游业已经是马来西亚第二大外汇收入来源，第三大经济支柱，2007年马来西亚国际游客人数更高达2097万人次，位列东南亚第一（见图1）。
根据世界经济论坛出版的《2009年旅游竞争力报告》对全球130多个国家的旅游竞争力排名，马来西亚旅游竞争力在全球排32位，在亚太地区的25个国家中排第7位，在东南亚仅次于新加坡。这说明无论是从全球范围还是从区域范围来看，马来西亚的旅游竞争力都是较强的。该报告认为，推动马来西亚的旅游业继续发展，是因为该国拥有旅游政策法规方面的优势：“马来西亚政府在政策上对旅游业的优先度较高，其政策制定的透明度、旅游政策的完善和便于实施等方面都做得较好。这样的优势将在一段时间内使马来西亚东南亚国际旅游人次保持在第一的位置”。由此可见，除了丰富的旅游资源、良好的商业环境及基础设施，旅游政策的正确制定和实施是马来西亚旅游业取得成功的另外一个重要原因。
（二）马来西亚旅游政策实施概况
在旅游政策的含义上，国外学者认为旅游政策是一套规章、规则、准则、指示、发展或促进的目标和战略，它们为集体或个人制定了直接影响某个旅游目的地旅游发展及日常活动的决策框架（查尔斯・R・戈尔德耐等，2003）。国内有学者认为，旅游政策是政府部门根据特定时期旅游业发展的需要，为实现相应的旅游发展目标而制定的一系列行动准则，这些准则既包括宏观性的指导思想以及发展方向，也包括对某一具体问题的明确意见（魏小安，2009）。由此可见，旅游政策的目的在于引导和促进旅游业的发展，并通过旅游业的发展最终实现外交、经济和社会发展等一系列目标，因此政府部门必须在宏观层面为旅游发展提供基本保障，同时采取多种措施提高旅游供给水平。
马来西亚二十几年来旅游政策的制定和实施就体现了旅游政策的这一内涵。马来西亚实行政府主导型的旅游发展模式，政府对旅游业的宏观调控以政策性调节为主，其旅游发展的目标和主要措施体现在国家经济纲领中，围绕这一政策目标制定有关国家旅游发展政策、专项旅游政策并加以实施。
马来西亚国家经济纲领中促进旅游业发展的措施
1956-1990年间，马来西亚先后执行了7个经济发展“五年计划”（2个马来亚“五年计划”，5个马来西亚“五年计划”）。作为国家经济发展规划的纲领性文件，历次“五年计划”的主要目的在于改变经济结构，开发资源，建设并改善基础设施，促进经济发展，最终提高人民的物质生活水平和缩小国民收入差距等（马燕冰，2011）。虽然每个“五年计划”有所侧重，但都留有重要篇幅，对发展旅游业提出了明确的发展目标和措施、政府投资方向等内容。
受二十世纪八十年代中期全球经济衰退的影响，马来西亚经济遭受了严重打击，随后其政府认识到不能将经济发展过度依赖单一的外向型制造业，决定对国家经济发展的方向进行调整，并把旅游业作为国家经济发展的一个重要部门。为了更好地发展旅游业，马来西亚政府在1991 -2010年期间的四个“马来西亚五年计划”（即“六五计划”、“七五计划”、“八五计划”和“九五计划”）中提出了旅游业发展的目标和具体措施。表1为马来西亚政府历次五年计划中对旅游业发展的投资总额。
（一）“六五计划”和“七五计划”
1991年6月，马来西亚政府颁布《1991-2000年经济发展纲要》，这个发展纲要包括了两个五年计划即“六五计划”（1991-1995年），“七五计划”（1996-2000年）。
马来西亚在“六五计划”中专门提到了国家形象问题，并决定通过发展旅游业，达到改进马来西亚国家形象并促进国家统一的目标。
在“七五计划”中，马来西亚将国家旅游业形象建设目标确定为“马来西亚人的生活方式”（Malaysian way of life）；并进一步计划确定了新的旅游产品，包括乡村旅游、社区旅游和自然旅游；并特别重视发展生态旅游，认为通过生态和农业资源等旅游业项目，能使马来西亚所独特的热带气候和自然资源得到有效的开发和利用。
（二）“八五计划”
在第八个五年计划（2001-2005年）中马来西亚政府提出了抢占新的国际性旅游战略市场的目标，并且提出将吉隆坡国际机场发展成区域航运中心；同时还主动提出了发展休闲、航海、游艇等新的旅游项目，以对应亚洲新的增长需求；该计划还进一步建议通过发展飞机-游轮包价旅游，加强与中远距离旅游市场的经济联系；并主动提出了东盟在航海旅游及营销上进行区域合作的计划。“八五计划”首次显示了马来西亚对发展旅游业的自信，因为在这个五年计划中，马来西亚而是将自身定位为东南亚旅游业的合作者、开拓者，而不再是新加坡和泰国的副手。
（三）“九五计划”
由于受伊拉克战争和SARS等事件的影响， 2003-2004年旅游收入和旅游人数都出现较大幅下跌，这让马来西亚政府在“九五计划”（2006-2010年）中，特别强调维持区域内外和平稳定对发展旅游业的重要性，并第一次把发展旅游业，与扩大出口、吸引投资和开拓新的市场视为马来西亚经济发展的四个重点。马来西亚在“九五计划”中提出了到2010年，每年吸引2460万游客的目标，为了实现这一目标，“九五计划”甚至提出国际市场营销方面的具体措施：例如“改造专门负责马来西亚旅游业对外宣传和市场营销工作的马来西亚旅游促进局（Malaysia Tourism Board），实行私有部门的经营和管理方式，以增加该部门的活力，提升营销效率”。
为了实现历次“五年经济计划”中发展旅游业的目标，马来西亚政府从1971年“二五计划”开始就投入专项资金发展旅游业，资金用于旅游目的地基础设施、旅游配套设施的建设，和港口、机场等入境场地的升级改造工程。1990年以后为了继续建设和维护国内旅游设施，开拓国际旅游新的市场，实现对外宣传马来西亚形象的目的，马来西亚政府不断加大对旅游业的专项投入，“六五计划”为533.9百万林吉特，“七五计划”为605.5百万林吉特，“八五计划”为1009百万林吉特，“九五计划”更高达1847.9百万林吉特（Azizan Marzuzi，2010）。政府对旅游业发展的财政投入的快速增长，体现了马来西亚政府对发展旅游业的重视和决心。
国家层面政府主导制定的国家旅游发展政策
二十世纪八十年代，虽然马来西亚有旅游资源上的优势，政府也主动发展旅游业，但在如何发展旅游业的问题上，中央政府各部门之间，马来西亚各州之间有着明显的分歧（R.J.G.Wens，1982）。这种因地域和部门差异导致的矛盾，曾在一段时期内严重影响了旅游业的发展。为了解决这一问题，马来西亚政府宏观旅游政策上的另外一个举措就是出台国家旅游发展政策，规划旅游业的未来发展方向，同时协调马来西亚政府部门与各州的权限。
马来西亚的国家旅游发展政策包括：1975年的《马来西亚旅游发展计划》（Malaysia Tourism Development plan），1989年的《国家旅游业发展指引》（Guidelines for National tourism development），1990年出台的的马来西亚旅游政策文件（Malaysia tourism policy document），1992年的《国家旅游政策研究》（National Tourism Policy Study），2003年出台的国家旅游政策（The Second National Tourism Policy）。其中，1992年的《国家旅游政策研究》影响最广。
1992年，马来西亚政府出台的《国家旅游政策研究》内容包括旅游业的规划、开发和营销、协调政府部门与各州权限等广泛的政策。引人注目的是，这份国家旅游政策中，设立了发展旅游业的一系列经济、社会和政治目标：在经济上要解决就业、推进城乡一体化、推动经济公平发展等目标；在政治上要发展外交、改进国际形象、促进国家统一等目标；同时实现社会发展、推动文化交流等社会目标。为了实现这一系列目标，马来西亚提出对其“海洋、沙滩”等旅游产品格局进行突破，决心发展一系列的新形态产品，包括生态旅游、乡村旅游、文化遗产旅游、会议与展览等。同时通过大量投资旅游购物业和举办“销售嘉年华”活动，将马来西亚建成著名的旅游购物目的地。
通过出台专门的旅游发展政策，确立发展旅游业的目标，开发新形态的旅游产品，马来西亚中央政府各部门之间都为实现旅游业发展的目标承担一部分任务，有利于从中发挥各自的作用，也有利于旅游资源差异较大的各州根据自身实际，开发优势旅游项目或产品。
政府制定和实施的专项旅游政策
除宏观旅游政策以外，马来西亚还比较重视专项旅游的发展，制定实施了很多具体的专项旅游政策。
（一）乡村旅游总体规划
2001年马来西亚艺术文化和旅游部下属的一个专家咨询小组，代表联合国开发署和世界旅游组织，起草了一份乡村旅游总规划，为发展马来西亚的乡村旅游设定了诸如：提高乡村旅游的产品和服务质量，使旅游者能通过参加乡村旅游获得全新的旅游体验；使乡村旅游收入在5年内由现有的3.5亿林吉特增加到10亿林吉特等一系列目标。为了实现这些目标，这份规划制定了一系列保证安全、提供舒适的住宿接待设施的主要措施，并把乡村旅游和热带风情进行结合，让游客参与一些诸如种植水稻等体验性活动。
通过乡村旅游，让旅游业受惠人群遍及到广大乡村社区，而且能让旅游者加强和乡村社区的互动、吸引更多游客在马来西亚游览。实践证明，马来西亚着力推广乡村旅游，有利于完成国家旅游政策中所提到的城乡一体化的目标，有利于实现社会的可持续发展。
（二）国家生态旅游计划
1996年，马来西亚的非政府组织―马来西亚世界自然基金会提出了国家生态旅游计划。这份计划较为详细地涵盖了如何管理自然保护区、整合政府资源、获取财政支持、吸引当地居民参与、联合营销等，如今该计划成为了马来西亚发展生态旅游的实际指导准则。通过此计划，马来西亚在生态旅游的实践中走在了国际的前列。
（三）学生旅游项目
随着旅游业的不断发展，马来西亚开始重视对特殊群体的旅游奖励，并出台一系列的项目，当中影响最大的是2001年由旅游部门和教育部联合推出的，旨在让更多学生参与旅游的学生旅游项目（Student Tourism Programme）。政府希望通过这一项目培养青少年的旅游、爱国热情，并希望通过旅游活动解决这一群体的种种不良嗜好，进而培养全民的旅游意识。
（四）第二家园项目
为了吸引外资，也为了鼓励更多的外国游客频繁地访问马来西亚，马来西亚2002年在全球范围推出了“马来西亚第二家园项目”。符合资格的外国人加入该项目后除给予10年有效期的护照自由出入外，还将在马来西亚享受自由购置房产、免税购买汽车、定期存款利息免税、子女就读当地学校等一系列的权利。据统计，“马来西亚第二家园项目”自2002年启动以来，至2010年3月为止共有15816人/户加入，其中以中国、孟加拉、英国和日本等国国民居多。不少人认为该项目有较大的吸引力，因为“只需将个人22万元人民币或家庭33万元人民币，折合成林吉特，存入马来西亚境内的任意一家银行，就如同瞬间获得一张‘绿卡’，可以一边享受存款利息，一边拥有在马来西亚的定期居住权，并在当地投资”（王博，2007）。
在旅游业发展得比较成熟之后，马来西亚将视野由传统的旅游活动向扶贫、生态、修学和移民等专项旅游方面拓展，不仅为旅游市场提供了多样化的旅游产品供给，也提高了马来西亚旅游业发展的水平。
马来西亚旅游政策的经验借鉴和启示
国家经济计划、国家旅游发展政策、专项旅游政策构成了马来西亚旅游政策的主框架，在这一框架以外，马来西亚政府还采取一些旅游基础设施基金、旅游专项发展基金和税收优惠等财政手段促进旅游业的发展。基于上文对马来西亚旅游政策的分析，可以总结出以下经验及启示：
第一，从马来西亚近20年历次的“五年经济计划”中可以发现，马来西亚旅游业的发展战略和目标始终在国家战略层次之上，并且具有明显的延续性。旅游业在国家经济纲领性文件中不但占据一定的地位，还往往有专门的目标和措施的描述，始终处于较为重要的地位。政府对发展旅游业的财政投入的快速增长，更体现了马来西亚政府对发展旅游业的重视和决心。
第二，发展旅游业要有利于国家的整体发展。发展旅游业必然有一系列经济、社会和政治目标，马来西亚政府对旅游业在社会经济体系中发挥的作用有明确的定位和预期，虽然制定一系列旅游政策的目的在于引导和促进旅游业的发展，但没有仅因经济收益把旅游业单纯视为一个需要着力推动的产业，而是希望旅游业能够嵌入国家整体发展战略之中，解决包括政治、教育、社会和文化在内的一系列问题，通过发展旅游业达到国家的整体发展。许多发展中国家的旅游业过度重视经济目标而忽视了社会的发展，显现出诸多问题，马来西亚旅游政策的经验值得借鉴。
第三，坚持科学的发展理念，立足自身优势，实行差异化的战略。与泰国、印度尼西亚等东南亚邻国相比，马来西亚也拥有海滩、阳光、岛屿等热带自然景观，但马来西亚坚持适度发展的思路，没有一味追求发展速度和扩张规模，而是寻求保护和发展共赢的中间道路，其生态旅游的实践走在世界的前列，许多旅游景区虽然经过多年经营仍然保持着完好的原生态景象，在世界自然环境不断恶化的今天，这是吸引旅游者的最大卖点。更为可贵的是，马来西亚政府以该国多元的文化和自然遗产优势作为发展旅游业的基础，并精心开发各种专项旅游产品以满足各种不同的旅游需求，在国际旅游市场竞争日益激烈的环境下，马来西亚成为越来越受欢迎的旅游目的地。
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