基层央行存款准备金管理中有关法律问题的思考
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摘要：存款准备金是指商业银行按照中央银行规定的比率向中央银行缴存的存款｡存款准备金作为中央银行的主要货币政策工具之一，在实现中央银行宏观调控目标方面有着不可替代的作用｡近年，基层人民银行在法人金融机构存款准备金管理、监测、考核与分析方面做了大量工作，对法人机构保障支付能力、增强抗风险能力、防范风险起到了积极有效的作用｡但目前在存款准备金管理工作方面存在一些法律问题｡
关键词：存款准备金；法律问题；政策建议
中图分类号：F830.2 文献标识码：B 文章编号：1007-4392(2009)01-0060-03
一、现行存款准备金管理法律制度
(一)存款准备金管理的法律依据
1984年，中国人民银行专门行使中央银行的职能后，开始实施存款准备金制度｡2003年修改后的《中国人民银行法》第二十三条规定：要求银行业金融机构按照规定比例交存存款准备金｡同时，有权对商业银行执行存款准备金管理规定的行为进行监督检查，并在第四十六条对处罚程度进行了限定，主要表明了三层意思：一是其他法律和行政法规有处罚规定的，则按照该法律或者行政法规的规定给予处罚｡二是法律、行政法规都未作处罚规定的，依照本条的规定由中国人民银行处罚｡三是构成犯罪的，依照刑法和刑事诉讼追究刑事责任｡
(二)故意欠缴、逃缴法定存款准备金行为的法律责任
根据《商业银行法》第七十七条规定，商业银行未按照中国人民银行规定的比例交存存款准备金的，中国人民银行可以责令其改正，并处以二十万元以上五十万元以下罚款；情节特别严重或者逾期不改正的，中国人民银行可以建议国务院银行业监督管理机构责令停业整顿或者吊销其经营许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任｡但在实际管理工作中，由于故意欠缴、逃缴法定存款准备金的机构极少，该处罚规定又设限过高，可操作性较差，在实际工作中运用的较少｡
(三)存款准备金账户头寸临时性不足的法律责任
在部分中小银行业金融机构，这种情况发生的可能性较大｡基层人民银行主要是依据《中国人民银行关于加强存款准备金管理的通知》(银发(2004)302号)文件规定进行办理｡即“对于及时主动纠正其违法行为的金融机构，根据《中华人民共和国行政处罚法》第五条和第二十七条的规定，可以依法从轻或减轻处罚｡对于未按照中国人民银行规定交存存款准备金的金融机构，依法减轻处罚的，对其交存存款准备金不足部分按每日万分之六的比例处以罚款｡”
(四)未按规定划转财政性存款或将财政性存款纳入一般性存款缴存范围的法律责任
发生这类情况的，一般依据《金融违法行为处罚办法》第二十二条规定给予警告，没收违法所得，并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款，没有违法所得的，处5万元以上30万元以下的罚款；对该金融机构直接负责的高级管理人员给予撤职直至开除的纪律处分，对其他直接负责的主管人员和直接责任人员给予降级直至开除的纪律处分｡
(五)违反存款准备金管理规定的处罚程序
对银行业金融机构违反存款准备金管理规定的行为进行处罚时，要按照《中华人民共和国行政处罚法》规定的程序执行｡一般是由营业部提供金融机构违反存款准备金管理规定的依据，如欠缴、漏缴数额和期限等，及时书面告知货币信贷管理部门，由货币信贷管理部门牵头调查，从欠缴之日起在五日内仍然没有补足的，向中心支行资金管理领导小组报告，并按《中国人民银行行政处罚规定》的有关程序，下发《行政处罚通知书》，实施处罚｡
(六)重大事项报告制度执行不到位、报表报送不及时
对未能履行会计科目变更等重大事项报告制度、报表报送不及时等违规问题，主要采取对相关金融机构进行约见谈话、下发《整改通知书》等形式予以警示｡对拒不报送资料，情节严重的，可按《中华人民共和国商业银行法》第八十条执行｡
二、存款准备金管理中存在的法律问题
(一)相关法律法规制度不衔接，增加了存款准备金管理工作的难度
近年，我国金融法律体系不断完善，为金融业的发展提供了必要的法律支持｡涉及到存款准备金管理的法律依据、制度规定就有多项｡由于我国存款准备金管理制度多次调整，存款准备金管理及处罚的相关规定分散于多部法规制度中，没有系统的归纳和论述，而且部分法律法规存在不衔接的问题，影响了其可操作性，也不便于基层人民银行的管理和操作｡
(二)违反存款准备金管理的处罚规定不够统一、不够明确，在实际工作中难以落实
对于法定存款准备金透支、欠缴的金融机构，《中国人民银行法》与《商业银行法》规定的处罚力度存在差异较大的情形，增加了违反存款准备金管理规定后的处罚难度｡而《中国人民银行关于加强存款准备金管理的通知》又规定，“对于未按照中国人民银行规定交存存款准备金的金融机构，依法减轻处罚的，对缴存存款准备金不足部分按每日万分之六的比例处以罚款”｡在日常操作中，基层人民银行基本是执行按每日万分之六的罚款，产生了部门规章效力大于法律效力的问题｡
(三)法定存款准备金和超额存款准备金账户合并管理，加大了基层央行的监测、考核难度
1998年存款准备金制度改革后，根据中国人民银行《关于改革存款准备金制度的通知》，法定准备金和超额准备金统一合并为“准备金存款账户”｡很难直观反映出存款准备金的缴存情况，而且必须剔除法定准备金后，才能确定超额准备金的额度，难以及时，全面、有效地监测法人金融机构的支付能力｡一旦出现超额准备不足引发清算和支付风险，势必“倒逼”中央银行动用存款准备金｡
(四)存款准备金管理监测制度不完善，存在“滞后”问题
从理论上讲，中央银行应根据金融机构的一般存款余额，动态地考核存款准备金缴存情况｡但在实际管理中，《中央银行会计集中核算系统”是根据每旬录入的金融机构一般存款余额自动生成法人金融机构的存款准备金余额，但对每日存款准备金是否足额缴存尚无实时提示功能｡在日间操作中，当超额存款准备金余额不足时，核算系统仍能进行正常结算，法人金融机构可以未办理任何审批手续就“动用”法定存款准备金，会计集中核算系统在次日才能产生“存款准备金透支罚息”的提示，最终形成了动用法定存款准备金的事实｡而会计核算人员在这一过程中很难发挥监督管理作用，在一定程度上削弱了存款准备金监测的意义和价值，破坏了存款准备金管理的严肃性｡
(五)存款准备金监督与管理存在脱节现象
作为一种货币政策工具，存款准备金的管理、监督、检查和处罚权在货币信贷部门，但缴存范围审核和会计科目设定在会计部门，报表审查、资金收缴和日常管理与考核等具体操作在营业部门｡从实际管理情况看，比较系统、完善的沟通渠道尚未建立，会计营业部门的管理偏重于业务核算的管理，对法人金融机构报送的会计资料的真实性、准确性、完整性缺乏全面监督｡货币信贷部门对法人金融机构存款准备金的变动情况又不能适时掌握和分析，处于比较被动的地位，难以有效实施管理｡
(六)财政性存款管理与处罚难以落实
在《中国人民银行法》中，忽视了财政性存款对货币政策的影响，没有将其纳入到统一的准备金管理框架内，使得货币信贷部门无法有效对其进行管理、处罚｡虽然《金融违法行为处罚办法》第二十二条对占压财政性存款的处罚给予明确规定，但设限过高、过于原则，对于临时缴存不足的问题没有从轻处罚的办法，在实际管理中难以落实而形同虚设｡
(七)存款准备金管理中的执法水平有待提高
存款准备金管理是涉及多个部门｡调查显示，各部门相关人员对存款准备金管理的意义认识不足，对管理的相关法律法规、政策制度掌握不够，特别是对《中华人民共和国行政处罚法》和《中国人民银行行政处罚程序规定》等违反存款准备金管理的处罚制度理解不深，容易导致处罚工作发生偏差，影响存款准备金管理应有职能的发挥，也会给基层央行存款准备金管理带来潜在的法律风险｡
三、进一步完善存款准备金管理制度的建议
(一)统一存款准备金管理与处罚径，增强存款准备金管理制度的可操作性
一是建议总行对已出台的有关存款准备金管理政策进行系统梳理，对现行制度进行补充、完善和细化，保障相关规章制度的连贯性、统一性、互补性｡二是增强处罚规定的可操作性｡比如对于地方小型法人金融机构，《商业银行法》、《金融违法行为处罚办法》等法规对金融机构违反存款准备金规定的处罚标准偏高，实际工作中难于操作，可适当调整处罚尺度，调低相关处罚规定的下限，扩大处罚的浮动区间｡在实际操作中，可以根据金融机构存款准备金透支的金额、频率等情况为依据，进行合理的处罚，确保资金的正常流动，维护好辖区金融稳定｡
(二)强化对财政性存款缴存的监督与管理
由于没有有效的法律依据，财政性存款的管理一直没有成为基层人民银行资金来源管理的重要内容，管理比较松懈｡今后，应将财政性存款缴存和存款准备金管理进行整合，形成完善的缴存款管理制度，制定统一的管理规定和处罚办法，加强财政性存款的监督管理与处罚｡
(三)分设存款准备金账户与备付金账户，保障存款准备金的及时足额缴存
账户合并给基层央行有效监测、考核存款准备金的充足性带来难度，应将准备金存款账户分设为法定存款准备金账户和备付金存款两个账户，便于日常监督管理，也有利于基层人民银行相关职能部门及时了解法定存款准备金的变动情况｡
(四)加强基层人民银行内部的沟通与协调
建立存款准备金管理各职能部门的协调监督机制，会计营业部门应将日常的考核、管理中存在的问题及欠缴等异常情况及时反馈货币信贷部门，货币信贷部门应对金融机构报送的会计资料进行严格审核，定期开展现场检查，以确保存款准备金的及时、足额缴存｡各存款准备金管理职能部门要及时分析研究存款准备金政策的实施效应，做好信息反馈工作，有效落实存款准备金管理各项制度｡
(五)改进中央银行核算系统，完善存款准备金考核管理功能
中央银行会计集中核算系统对存款准备金的管理应做到实时监测，应增加对存款准备金缴存不足的警示提示功能，对存款准备金下限做到日间动态、实时检测｡当缴存法定准备金达到下限临界状态时，系统能够自动识别并及时做出预警，会计营业部门能及时发现问题，并通知缴存相关机构及时调度资金补足｡变率后处罚为事中监控，真正发挥基层人民银行对存款准备金缴存情况的管理和监督作用｡