北京市政府科技管理的特点与定位研究
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［摘 要］面对全球化的科技竞争和我国科技发展以及北京市科技发展的要求,北京市要依靠自身的特点,明确政府科技管理的目标、原则和定位,结合北京科技发展和科技管理的特点构建北京市政府科技管理体系。目前，我国和北京市的整体科技能力较差,各种类型科技领域中的科技活动和科技产品都表现出明显的外部性,因此,此阶段需要政府全面介入科技活动,只是介入的程度有所不同。
［关键词］政府科技管理；特点；定位；北京市
［中图分类号］F204；D035 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-6432（2010）48-0015-03
1 新时期北京市政府科技管理面临的新形势
1.1 国际形势
科学技术是第一生产力,已成为全世界的共识。当前的国际竞争归根结底是科技竞争,西方国家经济增长80%以上是通过技术进步获得,争取技术上的优势成为各国经济竞争的主流。经济全球化浪潮,使得国际竞争正演变为以创新为基础的区域竞争。随着区域经济的不断发展和竞争的加剧,区域创新能力已成为地区经济获取竞争优势的决定因素。
北京市作为首都,作为我国技术创新的中心,在北京圈的建设、创新型国家建设和国际科技竞争中,应发挥重要的和不可替代的作用。新的竞争态势特别是科技领域的国际经济竞争加剧,要求政府广泛参与推动决定国家竞争力的科技发展。国际上许多国家科技发展的经验表明,科技管理就是生产力,科技管理能力和水平体现了一国的核心竞争力。
1.2 北京市自身的机遇与挑战
北京市经济社会发展已经进入了一个新的历史时期。其标志有三：一是北京市已经基本完成了从生产型城市向服务型城市的转变；二是北京市已经基本完成了工业化进程并进入了知识经济时代；三是北京市正在从传统经济的区域经济中心向全国的新经济中心转变。这一切导致科技要素的作用被提升到空前的高度上,也对科技环境、科技能力尤其是政府科技管理提出了更高的要求。
在建设“人文北京、科技北京、绿色北京”和建设创新型城市的新形势下,北京市科技发展正面临前所未有的良好机遇。作为积极推进国际化建设的北京,如何面对技术创新国际化带来的机遇与挑战,根据新的竞争态势重新审视首都作为国家科技核心的历史责任,进而推动北京市的发展,对北京市政府科技管理提出了新的挑战。
北京市是全国文化、政治的中心,拥有众多的研究机构、高校和大型企业,科技资源非常丰富,特别是一些关系着国民经济发展的关键技术领域和重要环节,关系到整个国家的战略性科技资源,都大量聚集在北京,使得北京的科技资源和科技发展呈现出独有的特点和规律。
2.1 中央科技资源在北京占较大比例
由于北京的很多资源为中央所有,所以很多中央的科技资源和北京市自有的科技资源出现重叠。这部分的科技资源很难明确的区分是隶属于北京市还是归中央所有。有些地处北京的科技资源其服务对象不仅仅局限在北京范围内,可能会扩展到全国。中央的科技资源占北京科技资源的较大比例,中央经费大多用在北京的央属大院和科研所中。同时,中央院所代表国家技术的最高水平、代表科技最高水平的也多是央属企业。
2.2 北京区域科技的辐射性
北京的科技发展的一个比较明显的特点就是区域科技资源的全国辐射性。作为全国科技的中心,北京地区聚集了大量的高校和科研院所,这些机构服务的物理位置虽然在北京,但是其服务范围却面向全国各地。同时,北京的一些大中型企业也在京建立了自己的研发基地,其社会效用辐射到全国。所以,北京科技资源的战略意义从社会角度看是非常明显的。
2.3 科技与现代服务业紧密结合
现代经济中,服务业已成为经济增长的重要动力和现代化的重要标志。现代服务业具有投资少、消耗低、污染小、效益高等特点,是推动经济增长的重要力量。新型现代服务业的发展,对于北京市产业结构的优化和升级,落实科学的发展观,切实推动经济增长方式的转变,实现首都经济发展速度与结构、质量、效益的统一,走新型工业化道路,具有重要的战略意义。北京科技资源与现代服务业的联系非常的紧密,很多新型现代服务业态的出现都是建立在高新技术产业基础之上的。
3 北京市政府科技管理的目标和原则
在国际竞争和北京市发展需要的背景下,北京市政府科技管理同样具有双重性。一方面,北京作为首都,也是全国的科技中心,其科技发展必须要有“大首都”的责任意识；另一方面,北京城市自身的可持续发展又需要科技发展作为重要支撑。因此,北京政府科技管理的定位必须服从全国的科技中心发展和北京城市科技发展及可持续发展的需要,使政府干预科技活动、进行科技管理更具有效率。
3.1 北京市政府科技管理的目标
根据公共物品理论,科技公共物品具有外部性,市场机制下不能有效提供,需要政府的干预。政府干预科技活动的目标是政府科技管理定位的前提因素之一。政府干预科技活动的主要目的是弥补市场机制在配置科技资源方面的缺陷,并与市场机制有机结合。具体而言,政府科技管理就是要提供科技活动中所需要的公共物品或者组织公共物品的提供。同时培育创新环境,形成以大学、科研单位和企业为主体的创新力量,为私人科技物品的提供创造条件。在公共科技产品、准公共科技产品、私人科技产品三个层次上分别确定政府科技管理的目标、领域和手段。同时,结合北京科技发展和科技管理的独特特点构建完善的北京政府科技管理体系。
3.2 北京市政府科技管理的原则
在探讨北京市政府科技管理的定位之前有必要确定北京市政府科技管理的原则。北京市政府进行科技管理必须明确下述原则：政府干预科技活动并不是代替市场在科技资源配置中起基础性作用,而是为了弥补市场的缺陷。在市场可以充分发挥作用的科技领域,政府应该减少甚至取消干预,在市场难以发挥作用或者市场效率低下的科技领域,政府应该加强干预。政府干预科技活动应该强调有限干预、理性干预,减少随意干预,避免政府失灵,提高政府干预科技活动的效率。
具体而言,北京市政府科技管理的原则概括为：“重市场”、“重服务”、“重社会”、“重效率”、“重创新”。包括：
第一,“重市场”――为科技管理中的市场失灵提供“有限的科技管理”。在政府科技管理过程中既要弥补市场的不足,也要避免政府失灵的产生。培育企业成为真正的市场主体和科技创新主体。
第二,“重服务”――使科技管理真正服务于大众的科技需求,促使科技发展惠及民生。同时,还必须处理好北京与国家科技资源之间的关系,为国家在京科技部门和科技活动提供服务。
第三,“重社会”――从以往单纯关注科技对GDP的贡献,逐步转变为利用科技进步促进社会的可持续发展。
第四,“重效率”――不仅要加强和优化财政科技投入,还要关注科技投入的效率,即是否真正促进了自主创新能力的提升。
第五,“重创新”――管理创新是创新精神的体现,也是“创新型城市”及“科技北京”建设的内在要求。政府科技管理应该将创新精神贯穿始终,从过去的管理“惯性”中走出来。
4 北京市政府科技管理的职能定位
一般而言,那些纯公共物品和准公共物品性质的科技领域是政府科技活动的基本范围。但是,由于科技发展阶段不同,纯公共科技和准公共科技领域所包含的内容也会有所不同,政府介入科技活动的方式和程度也应有所不同。由于目前我国整体科技能力较差,各种类型科技领域中的科技活动和科技产品都表现出明显的外部性,供给机制没有健全,供给主体缺失,使得即便是私人领域的科技产品仅仅靠市场的力量也难以有效供给。因此,北京市政府科技管理在纯公共科技领域、准公共科技领域和私人科技领域都应有所介入,只是介入的程度有所不同。 4.1 全面支持纯公共科技领域
纯公共科技领域的科技产品,其本质是具有非竞争性和非排他性,包括：基础科学研究、科学普及,部分共性技术、竞争前技术研究,国防、减灾、科技基础设施等。在上述纯公共科技领域,政府是科技需求、供给的枢纽。有时直接充当了需求决定者、消费者的角色；也有的情况,作为社会的代表,扮演着需求决定者、消费者乃至供给者的角色。因此，在纯公共科技领域对外部性的克服,其关键在于政府的作为。政府是各方利益关系的纽带,更是社会与公众的代表。因此，在纯公共科技领域需要政府的全面支持和有效管理。
对于北京市现阶段来讲,有两个方面的科技活动需要政府全面支持：第一,知识创新领域。知识创新应该作为北京科技发展的首要目标,而以基础研究为主的知识创新属于纯公共科技的范畴,在北京具有明显的公共物品属性,是自主创新的重要支撑。第二,科技普及。“科技北京”理念要求政府进行科技普及,全面提高人的科学素养,科技普及具有战略性、基础性和外部性特征。
4.2 深度扶持准公共科技领域
准公共科技领域的科技活动和科技产品具有部分的非竞争性和非排他性,在其产品提供过程中具有外部性,会出现“搭便车”,致使市场中的个人或企业没有动力去投资。政府有必要深度扶持准公共科技领域的科技活动,但是也不能完全由政府来组织和投资,准公共科技领域还存在一定的私人赢利空间,应该引入多重投资方式与政府投资并存。
现阶段北京的准公共科技性质突出的领域有以下几类：第一,产业共性技术、关键技术领域。这些领域存在企业层面无力承担,而科研院所改制后存在供给缺位。第二,关系民生的公益性技术,如公共环境、公共卫生等。第三,具有生产的弱竞争性和消费的弱选择性的公共服务：如技术扩散、专业技术服务等。上述许多科技领域由于具有较大外部性,又使得准公共科技的范围相对扩大。因此,政府在准公共科技领域需要发挥主导作用,应该深度支持准公共科技领域的科技活动。
4.3 适度干预私人科技领域
一般而言,私人科技领域的科技产品具有排他性和竞争性,属于私人物品,私人科技领域的活动首先应该由市场机制进行调节,企业作为私人科技产品的提供主体应发挥主导作用。但是,不容忽视的是,科技发展的阶段性以及市场机制的健全程度同样会影响某些私人科技领域的科技活动和科技产品的提供。如目前北京大企业的发展主要依靠国家,科技型中小企业的科技创新任务较重。由于科技创新的风险性和外部性存在,使得中小企业提供私人科技产品的能力有限。因此,在某些私人科技领域也需要政府的适度干预,如设立大企业科研基金、扶持中小科技型企业政策等。 5 结 论
综上所述,面对全球化的科技竞争和我国科技发展以及北京市科技发展的要求,北京市要依靠自身的特点,明确北京市政府科技管理的目标、原则和定位,结合北京科技发展和科技管理的特点构建北京市政府科技管理体系。由于目前我国和北京市的整体科技能力较差,各种类型科技领域中的科技活动和科技产品都表现出明显的外部性,供给机制没有健全,供给主体缺失,使得即便是私人领域的科技产品仅仅靠市场的力量也难以有效供给,因此,北京市政府的科技管理在纯公共科技领域、准公共科技领域和私人科技领域都应有所介入,只是介入的程度有所不同。
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［基金项目］本文为北京市科委软科学研究项目“新时期政府科技管理的内容与手段研究”(项目编号：Z090008005309014)部分研究成果；北京市社会科学院科研项目“公共财政框架下北京财政科技投入模式研究”(项目编号：104011)部分研究成果。
［作者简介］毕娟(1979―）,女,河北固安人,北京市社会科学院管理研究所助理研究员,经济学硕士,研究方向：科技政策、公共管理。