统筹城乡协调发展 加快新市镇建设步伐

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摘要：改革开放三十年来，随着城市社会经济的发展和人口的增长，城市以及城乡建设进入了快速发展时期，中心城市周边的县（市、区）乡镇规模日益壮大。而中心城市社会公共服务设施和基础设施的不断完善，也吸引了更多的人口聚集，中心城市人口膨胀，环境破坏，交通拥挤等城市病也逐渐显露。与此同时，2010年，福建省启动“五大战役”城市建设后，泉州市的小城镇建设形成了一定规模，已具备了新市镇的发展雏形。如何加快新市镇建设，有效解决城市弊病，统筹城乡发展，加快小城镇建设的重要研究内容。

关键词： 新市镇 行政区划

中图分类号：K992.2文献标识码：A 文章编号：

Abstract: 30 years of reform and opening up along with the social economy development and the growth of population, cities and urban and rural construction into the fast development period, the suburbs of the city center county (city, area) township growing size. And the center city public service facilities and infrastructure improvement, also attract more people gathered, the center city population expansion, environmental damage, the traffic congestion and other cities disease also gradually revealed. At the same time, in 2010, in fujian province, the start "the five big battle" urban construction, the construction of small towns in quanzhou city formed a certain scale, the development of the new town has a prototype. How to speed up the construction of the new town, effectively solve the urban ills, urban and rural development, to speed up the construction of small towns of important research content.

Keywords: new town administrative districts

一、关于新市镇建设

（一）新市镇的概念

“新市镇”，从字面上可以理解为“新城镇”，此概念的提出始于英国。在英国工业革命后，人口急剧地向大都市集中，导致了各种都市问题的产生。为了解决这些问题，英国学者埃比尼泽•霍华德（Ebenezer Howard）于1902年在其所著的《明日的田园城市》一书中首先提出了“花园城市”和“城乡一体”的构想，即新市镇概念。在中文里“新城镇”具有多义性，它不但是一般意义上的新城镇，不仅仅是时间上的“新”，更重要的是内涵上的“新”，即是一种有全新社会内涵的新型城镇。就空间上看，它是在原有的大城市市区之外兴建起的新的城市区。它集城市和乡村的优点于一体，有全新的城乡社会结构形态，经济、社会、生态协调发展。所以，也可以把它叫“新概念城市”。

（二）国外新市镇的建设、发展状况

在国外提出新市镇概念之后的100多年来，新市镇的开发建设在英国、美国、日本、新加坡等国家以都得到了很好的发展。在19世纪末20世纪初，美国的新市镇建设不同于埃比尼泽•霍华德所指的生产与生活相结合的城镇，而是建立在汽车上的，纯居住的镇区，由“田园城市”概念变成居住“郊区化”概念，而产业、办公、商业、文化才陆续跟进，成为产业、休闲、居住的市镇整体。新加坡新村镇设模式是采取政府主导与调控，市场参与的方式进行开发建设。

（三）我国新市镇建设发展情况

近年来，北京、上海、天津等城市逐渐开始了新市镇建设探索发展之路，加快郊区农村城市化步伐。在我国大陆，新市镇建设没有经验可取，多是借鉴国外以及香港等地区的新市镇建设经验，并结合地域特色探索开发。香港从1973以来，在30年间先后兴建了9个新市镇，拥有完备的商业、医疗、教育、文化娱乐等设施，为数百万香港人生活、工作的乐园。台湾的新市镇开发建设因政策竞合、财务计划难落实、民众没有积极参与、重开发轻规划，以及空洞的产业优惠政策等原因，导致台湾的新市镇建设未能达到预期目的。上海的新市镇建设则充分考虑了土地、建筑、植物、水系、空气等各种生态因素与人类活动之间的互动关系，比起一般的居住社区，更强调城市化的序列空间体系及商业公建系统。北京的新市镇开发建设则更多属于房地产开发商的炒作题材，并未纳入北京城市化体系，基本处于无序状态。

（四）新市镇建设的特点

新市镇无需过分依赖中心城区而生存，作为配套设施完善、各具特色的城市综合体。在城市宜居性方面，适宜步行的街道设计包括街道靠近建筑物、门前走廊、常年植被、露天停车场、地下停车场、与房子后巷相连的车库，以及较窄的慢速车道。在香港，政府规划建设一系列公共房屋供低收入者居住，公共房屋的价格和房租都比较低廉，对居民的补贴性质很高，避免在新市镇出现“贫民窟”或贫穷者栖居的“棚户区”。新市镇是从具有潜在竞争优势的地区来建设“卫星城”，能实现“互补”功能，不仅可以解决城市中心区在城市化率逐渐升高后带来的一系列城市病，而且其自身的经济发展特点，也必将受到来自强大城市中心区在金融、商贸、教育、科研的支持，由此获得较快发展。

二、泉州市新市镇建设的背景

（一）村镇建设存在的问题

改革开放以来，泉州市城市建设发生巨大变化，泉州中心城市建成区面积由9平方公里增加到了150平方公里，城镇化率达到60%。但近年来也出现了交通拥堵、生活居住区密度过大，教育医疗资源过于集中的问题。与此同时，周边乡镇因地制宜，大胆开拓，走出了各具特色的发展路子，成为全国性的产业基地或市场。但在村镇建设过程中，还存在规划建设滞后，无序重复建设，建设资金缺乏，环境资源破坏严重等诸多问题，这些问题已经成为了制约着泉州市城镇社会经济健康发展的瓶颈。

（二）泉州新市镇建设具备的优势

2010年3月中旬，《泉州市城市总体规划（修编）》获的福建省政府批准实施，根据总规修编，全市城市规划区为2980平方公里，其中中心城区980平方公里，涵盖8个组团和石狮、晋江、惠安等沿海11个乡镇，涉及全市经济最发达的区域，形成“一湾、四区、多组团”的城市发展空间布局。建设环泉州湾大城市的目标确立后，环湾城区开发已具备新市镇建设的概念，其辐射力和影响力逐步提升。同时，在晋江、石狮等经济活跃地区形成了一镇一品的特色产业，为新市镇建设提供了强大的产业平台。

四、加快泉州新市镇建设的思路

（一）推进新市镇建设的三种途径

一是试点镇扩大路径。将3个省级试点镇全部纳入新市镇建设范畴，根据中心镇与其周边城镇之间的管理，继续对其进行行政区划调整，特别是在环泉州湾范围内，扩大中心镇空间范围。二是产业园区壮大路径。依托普通城镇自身的发展动力，对城镇现有的产业园区建设予以整合、扶持，培育园区经济，扩大规模，整合相邻镇区居住、产业规划，引导企业进园区，淘汰能耗大、效益低的企业，引进高新、低碳等新兴产业。三是行政区划调整路径。行政区划调整路径涉及撤镇设区，镇镇合并、建设城镇联盟等方式，行政区划调整的路子，除了围绕省、市试点镇镇进行调整，也可包括非试点镇的行政区划调整形成的新市镇。

（二）加快新市镇建设的工作方向

1、密切交通联系。当前，泉州市环湾交通基本成型，但规格档次水平以及公共化程度还不够高。对于城市新区，除了要加快几大交通动脉建设，推进东海隧道、后渚至城东通道、泉州湾跨海大桥项目建设，还要畅通新区至机场、高铁站、高速公路连接线的道路工程。注重“一环两纵三横六联”的高速公路网的建设。并且需要大力发展TOD公共交通系统，将城市居民安置于轨道交通站500米范围内。

2、进一步完善基础配套设施。目前，城镇居民在居住面积、消费结构，以及出行方式上，城乡差别都不是很大。农民与城市居民的最大差别主要是体现在公共基础设施和教育、文化、体育、医疗设施等方面。新城建设中要配套建设好基础设施及学校、图书馆、体育馆等公共设施，注重基础设施、社会事业、公共服务向新市镇的延伸、覆盖。

3、加快完善社会保障体系。要着重完善实施城镇职工和居民养老保险制度，解决新市镇农民群众的社会养老保险制度，完善被征地农民社会保障政策。加快完善以城乡低保、农村五保为基础，临时救助为补充，医疗、教育、住房、司法等专项救助相配套的综合性社会救助体系。

4、提高教育卫生水平。加强科学引导，督促各学校合理地制定教育发展规划，整合教学资源，重点巩固一批实力较强、潜力较大的学校，联合国内外著名高校，吸引名校开办分校，完善义务教育免费政策和经费保障机制。完善新型农村合作医疗制度，扶持鼓励名医院在新市镇开办驻点卫生院，将城市医疗、教育服务向新市镇延伸。

5、促进产业带动发展。乡镇成为泉州产业发展重要的空间载体，产业的发展，为新市镇建设提供了重要的平台支撑。抓住优势产品和产业进行重点培育，立足农副产品丰富、交通便利等优势，发展专业市场、运输物流业和农村服务业，走商贸流通的路子。围绕主导产业，拉长产业链条，促进产供销一条龙、科工贸一体化，形成“小产品、大市场，小产品、大产业”的发展格局。

6、要提高人口集聚能力。采取灵活多样的户籍管理制度，探索农民、居民“双重身份并存、双向自由流动”的新模式，引导农民向非农产业转移。探索和完善“以土地换保障”政策，对农村居民点进行梳理和整合，以城市居住社区标准，探索新市镇建成区和规划区内村改居，引导外来人口向新市镇规划点集中居住。

（三）推进新市镇建设三项保障

新市镇建设是一项涉及面广、影响度深的重大课题，需要在经济管理权限、用地指标分配、基础设施项目安排等方面上给予突破性的政策保障。要提高对新市镇规划编制工作的要求，在规划编制资金上给予支持，通过税费返还等措施，进一步拓宽建设资金筹措渠道。逐步取消新市镇区域内农民进镇门槛，实际居住地登记户口的原则，实行城乡户口登记管理一体化。当前，小城镇普遍存在“责大事多”、“权小钱少”等问题，要进一步理顺行政管理体制，拓展试点镇县一级经济社会管理权限，解决强镇责大权小功能弱的突出问题。同时，要把城镇作为最大的资产、最好的资源，变资源为资本，就地生财，营造土地级差，优先做好周边土地收储，通过竞价拍卖、抵押贷款等方式，筹集建设资金。同时，充分发挥融资平台的作用，以公共财政资金为支点，撬动社会资金，整合政府资金，放大公共财政资金的规模效应。同时搞好地块整理，做好前期配套开发，最大限度地实现土地的潜在收益，边无形资产为有形资本，探索对基础性、公益性事业进行产业化开发，包括垃圾发电、污水处理、园林绿化、道路养护及一些设施的广告权、冠名权等，都能采取招标、拍卖、联营等形式，实行市场化运作筹集资金。