天灾频发凸显农业保险软肋

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6月3日，长江中下游旱区迎来降雨，江西、湖南和湖北这3个5月份备受炙烤的省份，在抗旱形势有所缓解的同时，强降水促使湖南、贵州等地出现罕见的旱涝急转，后期防汛形势严峻。国家减灾委、民政部6日已针对贵州严重暴雨洪涝灾情，紧急启动国家四级救灾应急响应。此前，长江中下游持续干旱，造成9251万亩耕地受旱，344万头大牲畜因旱饮水困难。

天灾频发暴露了我国农业发展中存在的不少问题，其中之一就是农业保险问题。

“农业保险快速发展的最大阻碍就是法律缺位。”有关人士指出，1997年国内就启动了农业保险立法调研工作，14年来进展缓慢，农业保险发展水平仍然在低水平上徘徊。

2008年南方冰冻灾害，保险补偿仅占灾害补偿总额的4%，较之国外50%左右的补偿水平相去甚远。2009年的东北大旱、2010年的西南干旱，保险补偿同样杯水车薪。

灾难频发 保障不足

我国是一个人口众多的农业大国，历史上旱灾给我国人民带来过惨痛灾难。据统计，自公元前206年至1949年的2155年间，我国发生过较大的旱灾1056次，平均两年一次。

在1949～1998年间，全国平均每年受旱面积3.24亿亩，相当于耕地面积的1/5，其中成灾面积1.31亿亩。全国平均每年因旱灾损失粮食123.8亿公斤。50年中有10年发生严重干旱灾害(1960、1961、1972、1978、1986、1988、1989、1992、1994、1997年)，受旱面积均超过4亿亩，成灾面积超过2亿亩，相当于5年发生一次重旱。

当前，巨灾对我国社会财富和农业生产的威胁越来越大，单一的依靠国家财政救济管理巨灾风险的方式已经难以适应经济发展的需求。近10年来，我国每年自然灾害所造成的直接经济损失都在1000亿元以上。2008年，自然灾害造成经济损失11752亿元，政府财政救灾专项转移支付资金603.31亿元;2009年自然灾害造成直接经济损失2523.7亿元，各级政府投入救灾资金140.4亿元。从历年数据看，面对自然灾害，政府财政救助金额一般在直接经济损失的2%左右，2008年、2009年这一比例有所提升，也仅占到5%左右。单纯依靠政府救助来应对损失日益加剧的巨灾风险，收效甚微。

因此，不少有识之士多次呼吁“积极发展政策性农业保险”，加大国家对农业保险的支持力度，通过保费补贴等手段扩大投保范围；通过税收减免、财政补贴等政策手段，鼓励商业性保险机构进入农村保险市场，发展多种形式、多种渠道的商业保险；通过多种渠道筹集资金，建立农业巨灾风险基金等。

我国巨灾保险严重缺位

从国际社会经验来看，对于巨灾风险的管理一般借助巨灾保险的方式。比如，风险管理水平比较先进的美国，将巨灾保险与其他一些农业支持计划相捆绑，规定只有参加“巨灾风险保障机制”才能享受农业福利计划，由此实行强制性农业巨灾保险；欧洲的多数国家以农户自愿参保为主要方式，由私营保险机构覆盖大部分农作物和牲畜的农业保险，政府对农业保险实行低费率高补贴政策；日本农业保险采取的是强制保险与自愿保险相结合的方式，只要农作物耕种面积达到预定规模，种植人即被强制参加农业保险，但是大部分保费由政府承担。遇到巨灾时，政府承担80%～100%的保险赔款。

我国相应的巨灾保险开发程度很低，专门针对自然灾害的保险险种较少。除了中国保监会允许投保人以附加险的方式投保地震险之外，海啸、台风、冰雪等自然灾害一般不予承保。因此，每次灾害过后，保险公司受到的冲击都较小。2008年我国南方雪灾，直接经济损失1516.5亿元，保险赔付仅占2.3%；四川“5・12”大地震带来了超过8451亿元的经济损失，但由于地震灾区保险覆盖率低，保险赔付仅18.06亿元人民币，占0.2%。与此相对应，从国际上保险赔付的情况来看，2005年美国“卡特里娜”飓风保险赔付达到了其直接经济损失的50%；2007年全球因巨灾造成的经济损失约为706亿美元，保险业赔付276亿美元，占39%；2009年全球因巨灾造成的经济损失为620亿美元，保险业赔付占42%。这些数据表明，在应对巨灾风险时，我国保险业严重缺位。

巨灾保险在我国市场发展缓慢的原因有很多。其一，保险公司承保能力有限。2009年保险业保费收入为11137.3亿元人民币，其中寿险保费收入8261.5亿元人民币，一次中等规模的巨灾损失就可以耗尽当年整个非寿险保险业的全部保费收入。

其二，缺乏足够的、精确的巨灾损失信息和相关数据。承保巨灾风险，关键的一个环节就是产品定价。数据是巨灾保险的核心，通过在已有损失数据的基础上建立适当的模型，保险公司才能对巨灾保单制定合理的费率。在这方面，我们已经取得了进展。2009年4月，保监会下发《巨灾保险数据采集规范》，对巨灾保险数据模型、巨灾保险源采集标准和编码标准等进行了规定。保监会也已经着手建立中国巨灾保险数据库，开发中国巨灾保险模型。

其三，缺乏相应的法律法规对巨灾保险作出明确指引与规范。我国已制定了《防洪法》《气象法》《防震减灾法》等20多部有关自然灾害应急的法律、法规和部门规章，但专门涉及巨灾保险的法律法规几乎还是空白。

其四，保险公司缺乏有效的风险转移途径。一般来讲，保险公司可以通过再保险和保险风险证券化两种途径来转移承保的巨灾风险。然而，目前我国再保险市场尚未推出巨灾再保险产品，也未正式启动保险风险证券化。2009年7月30日，北京市农委与瑞士再保险股份有限公司北京分公司和中国再保险(集团)股份有限公司签署了再保险合作协议，通过再保险方式转移由政府承担的北京市政策性农业保险超赔风险。根据再保险合作协议，由保险公司承担当年农业保险赔付率160%以下的风险，赔付率超过160%的风险由政府承担。北京市农委在探索建立由政府主导、市场运作的政策性农业再保险新模式方面迈出了可喜的一步，但是需要注意的是，超过300%的风险损失由政府自留，仍然会对政府财政支出的稳定性造成威胁，巨额损失的风险由资本市场来承担将会更有效率。因此，完善我国农业巨灾风险转移分担机制，需要进一步将保险风险证券化提上日程。

完善的农业巨灾保险体系，并不能“呼风唤雨”，立刻解除灾情，但是至少能够减轻受灾地区民众的经济损失，避免灾区农民生活质量的进一步恶化。

风险大、成本高，农业保险发展必须立法

农业保险与普通商业保险不同，由于风险大、成本高，价格比其他财产保险高很多，而投保主体――农民又收入较低。国内外的实践证明，在没有政府大幅度补贴的条件下，纯商业性农业保险难以发展。因为这一特殊性，农业保险发展必须通过立法来明确一系列重要问题，比如政府补贴问题，到底是中央补还是地方补？补多少？补贴哪些作物和畜禽？选择哪种补贴方式？补贴效果谁来监督？再比如巨灾风险分散问题，农业保险经营风险巨大，经常会遇到巨灾损失，如果没有一整套风险转移机制，如安排再保险、巨灾风险基金、巨灾债券等，保险机构不敢也不愿意承保旱灾、台风、冰冻等发生范围很广的灾害。

这些问题，欧美等国家都是通过立法来解决的。比如美国的《农作物保险法》规定了农业部风险管理局负责调查风险、厘定保险费率，明确补贴额度，并评估政府补贴的效果，对保险效果开展监督。法律同时规定，联邦农作物保险公司和其他私营再保险公司可以提供农业保险再保险。明确了在发生巨灾损失保险准备金和再保险摊赔都“赔不够”的情况下，联邦农作物保险公司可发债券融资。

在农业保险法律框架下，政府、农户、保险机构各司其职，特别是政府，不越界也不缺位，才能发挥农业保险的作用。

我国农业保险成绩可嘉，但依然隐患重重

在农业保险立法空白的情况下，我国的政策性农业保险工作也取得了不错的成绩，1/4的耕地已经有了保单。成绩可嘉，但依然隐患重重。2010年西南旱灾，很多农户没有投保，人们说这是“农民之不幸”；但换个角度看，保险公司也“躲过一劫”――这话似乎不近人情，可事实上无论当地哪家保险公司承保，结果都会是“赔不起”。2007年某省大旱，由于没有再保险安排，保险公司收保费6.8亿元却要支付赔款15亿元，省财政支持1亿元“大灾基金”后就再也拿不出钱，致使很多投保农户无法得到足额赔偿。目前一些省份也从农业保险保费中按比例提取大灾准备金，但基本上都难以支付大面积的巨灾风险。近年来，干旱、洪水、台风频发，经营农业保险业务的机构大都“提心吊胆”――摊子越大，风险越高。

农业保险组织模式没有通过法律明确的现实，导致很多保险机构在发展农业保险业务时“阻碍重重”。比如，按规定巨灾基金可在税前提取，但中国渔业互保协会，虽然也为渔民提供养殖、人身保险，却因不是商业保险机构，而得不到政府的保费补贴，甚至不得不为自身积累的巨灾准备基金缴纳不是所得的所得税。还有一些地方政府直接经营农业保险，此举是否合法，无从评判。

农业保险的经营离不开政府的配合与支持。除了保费补贴，宣传、核保、灾害勘查、定损、理赔等都需要基层政府工作人员协助。按现行法律，给这些人发放劳务补贴，就属于“行贿”等违法行为。但如果没有奖励机制，有些工作难以为继。

“多头管理”也令人心忧――目前，财政部门负责保费补贴资金的分配和使用，保监会监管商业保险公司的业务活动，农业部门协助保险机构展业、定损和理赔。多头监管不仅浪费监管资源，也徒增不少协调成本，还会留下许多监管真空，比如目前有些合作组织做农业保险就不知道该由谁来管，因为这些组织是“社团”；再比如在分头监管体制下因为有漏洞可钻，就会出现地方政府套取上级财政的保费补贴资金等问题。

加快农险立法进程，须摒弃行业部门之争

1997年，人民银行和财政部分别拿出过试验和发展农业保险的方案。主管保险的人民银行曾拿出了一个由政府支持保险公司举办农业保险的方案，但财政部希望由中央财政出资自己成立政策性农业保险公司，因两方案的意见相去甚远，不好协调，均被搁置。

2007年，国务院要求保监会组织立法调研。2008年，经过多方考察、调研和征求专家意见，保监会与农业部、财政部相关司局一起，共同起草了《政策性农业保险条例草案》，之后提交国务院法制办，法制办向人民银行、农业部、发改委等相关部委征求意见。财政部认为立法条件不成熟，予以否定。同时，财政部也在此前提出了一个由中央财政出资成立农业再保险公司的方案，希望由农业再保险公司把全国的农业保险政策和运作统一起来。因为存在分歧，相关立法工作就被搁置起来。

粮食安全事关国计民生，加快农业保险立法进程，必须摒弃行业、部门之争，增加协调配合，以“超常规”力度推进立法。对一些存有争议的具体问题的规定，可经过实践检验后，增补到法律草案中。当务之急，是尽快出台农业保险的“大法”，不能因小“废”大，将立法进程拖延下去。

何谓农业保险？

农业保险是指专为农业生产者在从事种植业和养殖业生产过程中，对遭受自然灾害和意外事故所造成的经济损失提供保障的一种保险。

农业保险按农业种类不同分为种植业保险、养殖业保险；按危险性质分为自然灾害损失保险、病虫害损失保险、疾病死亡保险、意外事故损失保险；按保险责任范围不同，可分为基本责任险、综合责任险和一切险；按赔付办法可分为种植业损失险和收获险。

农业保险的保险标的包括农作物栽培(农业)、营造森林(林业)、畜禽饲养(畜牧业)、水产养殖、捕捞(渔业)以及农村中附属于农业生产活动的副业。

我国开办的农业保险主要险种有：农产品保险，生猪保险，牲畜保险，奶牛保险，耕牛保险，山羊保险，养鱼保险，养鹿、养鸭、养鸡等保险，对虾、蚌珍珠等保险，家禽综合保险，水稻、蔬菜保险，稻麦场、森林火灾保险，烤烟种植、西瓜雹灾、香梨收获、小麦冻害、棉花种植、棉田地膜覆盖雹灾等保险，苹果、鸭梨、烤烟等保险。