NGO在突发公共事件应急管理中的作用

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摘 要：随着我国社会不断进步以及ngo的不断发展、壮大，NGO作为政府和市场之外的第三部门，在社会各领域发挥着越来越重要的作用。基于NGO在突发公共事件的应急管理中拥有联合行动迅速、社会参与广泛、资源动员有力等特征，所以相比于政府和市场，NGO在突发事件应急管理中发挥着快速参与和高效救助的作用、协助和弥补政府工作的作用、社会监督的作用和精神鼓舞的作用。同时，政府要进一步改善NGO发展的制度环境，NGO也要加强自身的组织和能力建设，以更好地在突发事件应急管理中发挥作用。

关键词：NGO；突发事件；应急管理

在西方发达国家，NGO已经成为政府、市场之外最重要的部门，在社会各领域发挥着非常重要的作用。随着社会的发展和进步以及NGO自身不断的发展和壮大，我国NGO也开始在环保、社会救助、教育等诸多领域发挥着重要作用。尤其是在汶川地震、舟曲泥石流等突发公共事件中，许多NGO都在第一时间内做出反应并积极行动，并且发挥了重要的作用。本文将从对NGO在参与突发公共事件应急管理中所呈现出的特征出发，分析NGO在突发公共事件应急管理中的作用。

1 NGO在参与突发公共事件应急管理中的特征

NGO作为一种社会组织，既有政府部门不具备的灵活性，也不同于以营利为活动目的的市场组织，在参与突发公共事件应急管理中NGO呈现出了其独特的特征。

1.1 联合行动迅速

虽然众多NGO的规模不一、注重的领域也不同，但是NGO之间有着相同的利益，因而会出现政府部门以及市场组织中所常见的利益博弈和竞争现象，这使得它们能迅速地投入到突发公共事件中各自活动的领域，并且主动的联系、协调。汶川地震发生的当日，多背一公斤、NGO发展交流网等约20家基于华南地区的社会组织发出紧急呼吁，呼请社会组织参与“5・12”地震援助行动，三天内有120余家社会组织响应行动。

1.2 社会参与广泛

NGO是有着共同利益追求的公民自愿组成的非营利性组织，每一个NGO都有各自活动的领域和地域，都有各自的受众群体，因而能够在短时间内迅速动员社会各个行业的个人、组织加入到突发事件的应急管理中来。除了在社会组织之间，不同部门的合作也很频繁，如在汶川地震中，李连杰壹基金联合腾讯、搜狐、淘宝、天涯、空中等众多网站联合发出捐赠呼吁；国际国内红十字系统发动专项救灾行动，百度搜索、工商银行等一路为信息和捐款开放绿色通道。受灾当地的自救和互助同样明显，许多志愿者就是灾民本身。

1.3 资源动员有力

虽然NGO不如政府有强大的财政支持，但是随着NGO自身规模的壮大以及社会公信力的不断提高，NGO能在公共事件发生以后迅速地动员大量的人力和物资资源。在汶川地震发生后的第二日、第五日、第七日、第十四日，在民政部统计范围内的社会捐款，分别达到6500万元、31.75亿元、89.45亿元、308.76亿元，其中，红十字会体系接到的捐赠接近1/5。这组数据不仅体现了社会资源动员的能力，并且显示出社会动员力随时间快速上升的强有力态势。

2 NGO在突发公共事件应急管理中的作用

突发公共事件应急管理是政府公共管理的重要内容，但是随着社会的发展，很多NGO也开始广泛地参与进来，并且发挥了重要的作用。

2.1 快速参与、高效救援作用

NGO是民间组织，不同于政府部门开展活动必须依照严格的程序，因而在应对突发公共事件时有着更强的灵活性。NGO能在灾害发生后的最快时间做出反应和评估，以高度的社会责任感和以人为本的慈善精神，果断决策，灵活应变，主动迅速地参与救援工作；同时，由于社会组织的工作宗旨和组织网络有效地避免了政府传统的由上至下的工作模式，可以保证救援工作能够快速反应、快速动员、快速行动，这在突发的公共事件中具有高度建设性的作用。

在具体的救援活动中，很多NGO要直接面对灾民，有针对性地对在突发公共事件中受到影响的人进行救援和帮助，将物资送到最急需却不容易得到物资的人群手中。在汶川地震中，各社会组织在救援过程当中，均本着各自的宗旨，富有成效地调配及使用组织自身资源，兼顾工作的灵活及弹性。而灾民同时也接受了最急需，最高质量的救援。另一方面，在应对突发公共事件（如：地震、泥石流等）中政府虽具有权威资源和专业人才，但其不可能面面俱到、滴水不漏，此时社会组织因其具有的特定定位和宗旨使得它能够在各专业领域协助政府相关部门，甚至先于政府和社会首先发现问题，解决问题，发挥自己的独特作用。

2.2 协助、弥补政府工作的作用

在突发公共事件中，尤其是像“汶川地震”之类的重大突发公共事件中政府应该要承担起主要的责任，但是由于政府决策的有限性等诸多因素影响，政府不可能顾及到社会的各个方面，因而需要其他部门的参与和协作。以经济利益为活动目的的市场组织很容易在活动中忽视公共利益，而NGO刚好可以弥补这一缺陷。同时很多突发的公共事件对专业知识、专业设备以及专业组织的要求越来越高，任何单一部门和个人都无法知道，应该花多少钱、保持多大规模的储备、维持多长时间的关注才是足够的，而单纯依靠政府显然是远远不够的。因此，一个自由发展并蕴含足够知识和资源的社会，一个由广泛的民间力量支撑起来的应急体系，才是真正有效的突发公共事件应急管理的制度安排。如果说政府的巨大作用更多地呈现为“刚性”，社会组织则像涓涓细流那样，润物无声，而且水利万物而不争，其作用更多的是一种韧性，它是中国社会充满活力和张力的重要体现。

2.3 社会监督作用

无处不在的NGO成员和志愿者不仅肩负组织赋予的特殊使命，同时也着眼于对事发地区各类赈灾资源使用情况的公平性、公正性、有效性的监督，对政府的行为以及官员和企业在救灾中的行为以及各项物资的分况，形成了严密的监督。他们构成了社会监督体系最主要最核心的部分之一，甚至有些社会组织的日常工作就是记录和监督各单位及人员的救灾工作。他们与新闻媒体合作，形成监督的合力。社会组织还积极配合政府使各种真实信息公开化、明朗化，将有效信息第一时间传达给灾民和外界，切断了谣言的传播，稳定了公众心理。

同时我们也注意到，在另外一个层面，不同于政府发放赈灾物资的方式，社会组织有对捐赠人负责以及实现捐赠人特定愿望的责任，其更关注的是区分对象，直接送达。这种“领域分工”模式，与政府的“地域分管”模式显然不同，这使得各社会组织在使用募集到的赈灾物资时要确保捐赠物资的流向透明，确保捐助者的愿望能够得到落实，固社会组织从某种程度上形成了自我监督与社会监督相结合的工作模式，对自身工作和有关部门的关系形成了制约。

2.4 精神鼓舞作用

在面对突发公共事件时，民众不仅遭受着物质损失、身体的伤害，同时精神也遭受着巨大的影响。这不仅不利于政府部门合理地应对突发公共事件，还有可能会影响社会的稳定。而NGO在其活动过程中不仅对政府部门的进行协助和弥补，还通过传播公益理念、倡导公益思想，极大地整合和动员社会资源，提高社会凝聚力，振奋了社会精神，坚定了社会信心。同时大量的NGO组织都有着各自专业的重点关注领域，能对事发地区和受众群众进行专业的心理辅导，帮助灾区民众恢复生活信心，给灾区和全社会笼罩在受灾阴霾下的人们以极大的精神鼓励。同时，社会组织的成员绝大部分来自民间，他们与群众有着天然的联系，所从事工作的公益性和人道主义性也决定他们必然要与灾民站在一起，给予灾区群众最直接最有力的帮助和关爱。他们为灾区提供的不仅仅是物资、设备，更是作为一个个真实的人，在灾难发生的时候与当地群众感同身受，携手共肩，战胜灾难。

3 关于促进NGO更好地发挥作用的建议

虽然NGO在我国已经开始逐渐参与到社会管理的许多领域，诸如：环保、教育、医疗等，但是，目前我国的NGO还处在发展的初级阶段，大都存在着组织规模小、募集资金难、社会公信力不足、与政府部门的合作机制不畅等问题。为了更好地发挥NGO在突发公共事件应急管理中的作用，我们提出以下建议：

3.1 政府要改善社会组织发展的制度环境，畅通与NGO的合作机制

社会组织的兴起，是市场经济发展趋势和社会发展需求的必然产物。随着社会的不断发展和进步，我国的NGO也获得了长足的发展，但是我国关于NGO的相关制度供给却出现了相对滞后的现象，很多事项都缺乏制度保障。

首先，政府应该要以立法形式确立NGO的社会地位，界定政府部门与NGO的明确关系。过去政府和NGO之间的合作都是通过行政命令的形式来实现的，为促进NGO更好地发挥作用，政府应该要理顺两者之间的关系，明确权责关系，从制度上确为政府和NGO之间建立积极配合、互动合作、相互依赖的伙伴关系提供保障。其次，由于目前我国的NGO大多还处于发展的初步阶段，很多NGO在发展过程中都面临着资金不足等困难，政府在政策上应该要对NGO予以相应的支持，应尽快完善资金募集和管理制度、NGO税收财务制度，为NGO的发展提供相应的物质和政策支持。最后，完善对NGO的监督和管理制度也是非常重要的。目前我国众多的NGO中非常成熟的不多，因而政府应该尽快建立和完善对NGO的监督和管理制度，确保NGO的活动不违背其建立的宗旨，在活动中协助和支持政府部门，维护公共利益；促进NGO工作的透明，提高社会对公益事业的信心，提升NGO的社会公信力，并且努力打造具有影响力的公益品牌。改善NGO发展的制度环境，使之有法可依、依法行事，对于其发展壮大、行动规范化有着非常重要的作用。

3.2 NGO应完善自身组织结构，加强自身能力建设

尽管NGO在参与突发公共事件的应急管理中反应迅速、资源动员力强，但不可忽视的是，中国的社会组织还处在发展阶段。它们有敏锐的感知，但是大多在行动、组织、专业等方面，没有成熟的经验；它们有广泛的联合，但是没有制度性的合作形式或者组织上的联盟，这些构成NGO作为社会部门行动上的制约。

首先，NGO应该加强自身的组织结构建设，完善自身的运作机制。成熟的组织结构是一个组织正确开展活动的必要前提，NGO应该完善志愿者管理制度、财务管理制度以及活动开展管理制度，并且要明确组织内部各部门的权责关系，为NGO更好地开展活动提供组织保证。其次，NGO应该要注意提高自身的能力建设。在应对突发事件时，经常会用到很多专业知识，如：搜救知识、心里辅导知识等，所以NGO在平时的发展过程中应该要注意提高人员的能力建设，提高人员的素质，使之具备必备的专业知识，提高NGO应对公共危机的能力。最后，NGO应该要加强与其他NGO之间的合作。大多数NGO都是不以盈利为目的的组织，这使得它们能更容易相互合作；同时由于每个NGO都有各自侧重的领域，而在突发公共事件的管理过程中往往要涉及很多领域的知识，所以加强NGO之间的合作和协作也是十分重要的。

4 结语

尽管反应迅速、资源动员力强，不可忽视的是，中国的NGO还处在发展阶段。它们有敏锐的感知，但是大多在行动、组织、专业等方面，没有成熟的经验；它们有广泛的联合，但是没有制度性的合作形式或者组织上的联盟。这些构成社会组织作为社会部门行动的制约。不过，很多组织在经历了自身的发展困境之后，已经有了越来越理性的认知；同时，政府和社会也开始注意到NGO可以发挥的巨大作用。我们相信，随着社会的进一步发展和进步，NGO将在更多的领域发挥着更加重要的作用。

参考文献

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