美国学区管理对我国大学城管理的借鉴意义
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【摘要】大学城的建设作为我国高等教育发展的又一新阶段和适应知识化、促进城市化的新的发展模式，在发展步速的加快的同时在规划建设、管理体制、发展理念等方面却出现了越来越多的问题，而及时地校正大学城的发展偏差，使其从“逐利”、“负债”、“圈地运动”等消极的评价中重新赢得正面的肯定，也是理论界的议题和责任。本文意为说明美国学区的管理方式在我们处理大学城管理改革的过程中应该是不无启发意义的。
【关键词】大学城；学区；管理
一、引言
我国的大学城建设虽然与西方发达国家相比起步较晚，而从大学城的数量和规模上的增长上就可以比较直观地反映出我国大学城整体的在发展态势还是极为迅猛的。在建设发展过程中虽然不乏有对实现高等教育大众化初衷和促进城市化以及学习型社区建设作以正面回应的发展良好的大学城，但是在有点单纯追求速度以及越来越浓重的逐利心态的作用下，我国大学城在管理和资金等方面都遇到了发展瓶颈。为了突破这种障碍，及时采取措施通过管理体制改革为切入点对大学城进行价值和功能复位就显得必要且迫切。
目前学界对大学城建设过程中出现的问题已经有了较为深刻的认识并提出了一些改革的思路，如张希胜和章仁彪就认为我国大学城应从战略指导思想、管理体制、服务职能上都要坚持以人为本、以学生为中心的理念，[1]这样才能够将大学城从发展的困境中摆脱出来并继续推向深入。而对于美国学区的研究从单纯的对管理机构的静态探讨也延伸到从系统的角度将学区放在行政管理的领域内进行专业剖析。值得一提的是我国在实践领域也已经开始了对学区管理方式的有益尝试，北京东城区实行的学区管理改革，通过对区内的中小学的整改建设混合型的学区，此举被认定是让教育资源走向均衡的积极举措，具有进步意义。然而不难发现，这种对学区管理的理论和实践都没有脱离学区接受教育主要对象的局限，这也就很大程度上人为地限制了学区作为一种以实现文教职能为主的组织管理形式的应用和适用范围。这是基于这样的认识，本文试将美国的学区管理制度引入中国的大学城管理改革的参考之列，并通过对两者特征的梳理进而进行比较，为这种借鉴和参考找到可行的依据和基础。
二、“大学城”概念界定与成因分析
（一）“大学城”的概念
对于“大学城”的定义并不存在一个权威标准的答案。“大学城”的雏形主要是起源于英国，曾有学者对大学城理念的形成进行追溯：17世纪一些被法国政府驱赶到英国的学者,他们聚居在牛津这个学术自由的城市里,通过皇家资助,开始建立一种始于师徒相授,模仿修道院形式的学院。独立的学院分散于牛津城的各处,大学城由此成形。[2] 张希胜、章仁彪从狭义和广义两个角度对“大学城”这一概念进行了较为全面和系统的定义，他们认为：狭义的大学城，可以理解为大学的城市化，如英国伦敦的牛津大学城、剑桥大学城等就属于此类。而广义的“大学城”概念，是就整个城市范围而言，即高等教育已成为城市的主要产业，高校在城市的发展和社会生活中占有重要的地位与作用，如日本的筑波大学城、美国的密苏里大学城、英国的曼彻斯特大学城等。[1] 而《教育大辞典》把“大学城”解释为“围绕大学建立的社区,人口一般在5-10万,为大学生提供良好的学习环境和便利的食宿、交通等条件,如意大利的波洛尼亚,英国的剑桥和牛津,日本的筑波等”。[3]
（二）“大学城”的成因
目前学界对大学城发展模式较为一致的分类是：自然发展型和规划构建型。所谓自然发展型, 是指由一所学或一个学校群落逐渐发展演变而形成的以文化和科教为主要功能的城市社区，可以理解为“先有学校后有城市”。主要是人口规模和用地规模的扩大以及后勤服务和基础设施的不断完善，使原有的大学或大学群落在自我发展的同时具备了越来越强的对外来资源（人员、资金、技术等）的吸引能力。在这种情况下，大学与城市的发展相生相伴、融为一体，大学成为城市核心。所谓规划构建型，通常是由政府专门划出一块土地,新建一批高等院校或者将原高校的校址迁移,集中布置,从而形成一片高校毗邻而设的特殊区域，[4] 往往是伴随着传统工业经济向现代知识经济转变而引致的城市功能转型而催生的，可以理解为“先有城市后有高校群落”。我国的大学城多是在高等教育由“精英化”向“大众化”转型，以及作为推动城市化的一种手段的背景下人为规划构建而成的，植根于我国的国情同时也顺应国际知识化的发展潮流。
三、美国学区管理特征分析
学区作为美国行政管理的特别区是连接和沟通政府与学校的重要主体，是州政府对教育机构实施管理的重要工具。而作为一个历史范畴的概念，其产生于英属殖民地时期，由谋取社会办学顺利的民间措施逐渐规范化、制度化成为具有特殊功能的政府机构。对于学区的认识，主要包括:(1)准法人团体，具有法人资格；(2)区域教育性，为学区地理范围的儿童提供公立教育；(3)自主独立性，学区财政和行政管理独立；(4)多样性，学区的类型、规模、数量都依据当地特征和居民需要有所不同。[5]
1．学区的设计理念
虽然学区是历史因素作用的产物，但是其在美国为适应社会环境的变化所作出的调整与改革也渐渐融入了美国人强烈的参与理念。由于学区有一定区域性的特征，即辖区内的居民只能选择在该学区的教育机构接受教育，这就激发了作为学区提供教育和服务的对象――辖区居民对学区进行“用脚投票”的经济理性。为了维持辖区的规模和人口和功能的实现，辖区就需要倾听、尊重居民的意见，向其提供必要和尽可能多的信息和咨询服务，同时对居民的需求进行和好的回应与反馈。同时这种民主参与的理念在学区教育委员会成员通过居民选举产生和教育委员会所做决定需经居民听证通过等方面也得到了很直观的反映。
2．学区与政府的关系
在美国，政府的教育功能在联邦政府、州政府、地方政府有着明确的划分，并且从权力的内容和范围上看呈逐渐扩大而具体的态势，具体说来则体现在：联邦政府基本上并不握有对教育的实权，无论是制定教育政策还是提供财政支持都与联邦政府无太多关联，而更多是在教育发展的方向性指导以及信息和咨询服务等方面发挥作用；与联邦政府不同，州政府则要根据自己州的实际情况负责辖区范围内教育系统建设，包括对学区种类和数目的确定，这也是美国学区区域性较为明显的重要原因之一；而学区则是具体实施教育管理的政府机构。
3．学区的组织运行
学区的决策和管理机构是学区董事会，也称学区管理委员会。学区董事会在州宪法和法律的赋予的这全范围内活动，对于学区事务享有决定权（基本上是最终决定）并负全责。具体来说，学区董事会负责教育项目的范围、强度和质量;雇佣和解雇教师及非教职人员；预备和批准年度财政预算并制定当地教育税率；在提交有关建议给选举人之后发行债券；选择建校位置并批准建造计划等等。[6]学区的执行机构一般来讲市教育局，但也因学区而异。教育局的主要负责人即教育局长或学区总监对董事会做出的决策负有执行责任。
4．学区董事会成员构成
作为学区重要事项决策者的董事会并不是简单的各个教育机构主要负责人的集合体，选民选举的范围并不仅限于教育领域的人员，而是涵盖了来自行政、金融、工商等非教育领域内享有很高权威和声誉的社会名流，这样通过他们的影响力和号召力可以形成一定的榜样效应。与此同时，管理委员会成员的兼职性质，从责任和志愿的角度对成员的道德素质提出了很高的要求，也一定程度上保证了学区提供科教功能的单纯性。为避免“外行领导内行”所导致决策风险，除了教育局长作为当然成员外，还有一定比例的老师甚至学生代表。通过这样内行和外行相结合的方式，一方面保证了决策的正确性和针对性，另一方面也为学区的发展带来了很大的经济和社会效应。
5．学区的资金来源
绝大多数学区的一大特点就是在财政上具备独立性，再辖区内征收财产税是学区资金来源的基本保障。此外，州政府的营业税以及联邦政府在特殊情况下的补偿性专项财政拨款和土地赠与[6]也起到了重要的支持作用。除了政府的财政税收的资金渠道外，私人赞助、慈善机构的捐款、校企合作以及彩票事业也是保证学区正常运行、提高服务水平的不可或缺的资金保障。
四、我国大学城借鉴美国学区管理体制的动因
尽管美国的学区与我国的大学城在形成原因、法律地位、服务对象和权力自主程度上存在着差异，但就其基本教育功能以及地域上的集中形态而言，仍存在着参考和借鉴的可能性；同时，面对我国大学城在建设和发展过程中出现的功能偏离以及管理困境，也不得不迫使我们从学理和实践两方面寻求改革之策，这时对学区管理方式的考量是不无益处的。
（一）借鉴的可行性：学区与大学城的相似点
一是从地理位置上看，两者都表现为多所院校的集中。美国的学区类型各异，基于学区内聚集的学校的类型不同可大致分为小学区、中学区、职业学区、混合学区等；中国的大学城在计划和规划建设的背景之下，集中定然是题中之义。
二是从功能作用上看，两者都是以提供教育为其主要功能和存在价值。此外，学区与大学城在发展过程中也过注重区域内基础设施和服务建设，以及与区域周边的经济社会环境的有效互动，有力地促进当地社会、经济和文化的发展。从而成为了文教为主要功能，兼具其他社会职能的较为完整的社区系统。
三是从资源配置上看，两者都为优化资源配置、实现教育规模经济提供了条件。地理上的相对集中，为校级之间基础设施建设、教师资源、教学设备等优质资源的共享提供了方便。通过这种共享，提高资源利用率、促成成本的分摊，在一定程度上避免因适应教育规模扩大导致的教育支出扩大后，为降低成本而损害教育质量的现象出现，从而实现教育规模扩大与教育质量提高的相互适应能力。
四是从管理机构上看，两者都有一个统筹该区域发展的管理委员会。与学区董事会相似，我国的大学城基本上也都具有一个对大学城规划建设和制度构建负综合决策责任的管理委员会，为大学城教育功能的发挥和社会保障等服务职能的履行提供指挥和调度，从而促进区域的可持续发展。
五是从筹资渠道上看，两者都存在着投资多元化的特征。我国大学城所倡导的是校企合办的管理思路，企业作为投资方提供了很大的资金支持和后勤服务。同时各高校根据隶属的教育部门的层级不同有所谓部属、省属、市属之别，无论哪种形式都说明了各高校通过财政渠道也能得到不同程度的资金保障。
（二）借鉴的必要性：我国大学城建设存在的问题
一是大学城功能上出现偏位。我国大学城虽然很大程度上被认为是人为建设意味较浓的产物，但这其中也包含着高校为适应我国教育改革、高校扩招――对大学原有办学条件和规模以及管理能力提出了新的要求的一种主动回应。但无论从哪个角度来讲，大学城建设的初衷和未来的价值走向都应该是以提供教育服务、培养高质量人才、为区域提供技术给养为最终目的的。但是出于对规模效益的错误理解和经济效益的过分追逐，我国的大学城最终向着扩大校区覆盖范围、不考虑适应性问题而纳入尽可能多的学校的一场“圈地运动”，遭到了越来越多人的诟病和质疑。本应以育人为主责的机构却演变为逐利的团体，如有很大一部分高校仍然不能从“高校办社会”的不当管理形式中解脱出来，又如将大量获批土地用于商业用途，而使学区对教育功能起支持和促进作用的基础设施和生态环境建设得不到很好的实现。
二是大学城资金难补缺口。在大学城的建设本身就是一项高投资的事业，而仅凭政府专项的财政拨款以及有限的企业投资已使很多高校背负着沉重的银行债务艰难前行。在这一点上有本多学着已经表现出了自己的深刻忧虑，在寻求资金返还的多种选择―――大学城配套的服务经营、后勤社会化服务、旧校区的土地置换、教师和学生公寓的出售与出租、学生学费收入上,大学城最终抓住了学生这根稻草。学生学费的不正常上涨已经凸显中国高等教育的畸形发展,贫困生如雨后春笋般地涌现,给高校又带来了新一轮的危机,大学城再次陷入了现实的围城之中。[4]
三是大学城管理严重缺位。从大学城管理机构上看，有的大学城根本不存在一个管理委员会，各高校在管理上是完全分散的，没有任何合作可言；有的大学城虽然名义上存在着管理委员会，但由于机构定位不清、职责划分不明、人员能力结构不合理，导致这一本应发挥统筹和重大事项决策功能的机构没有发挥应有的作用而渐渐流于形式。管理的漏洞和松散导致了大学城内大量存在重复建设而导致的资金和资源浪费，而一些必要的基础设施和社会服务又跟不上步伐，使本应可以通过有效管理而实现的教育规模经济成为了一个怎样也追不到的目标。同时，管理缺位的另一个负面表现就是大学城在治安方面存在巨大的隐忧。
我国的大学城建设固有其适应高等教育从“精英教育”向“大众教育”转化的背景以及与城市化建设互为推动作用的使命，但是从狭义的技术经验层面看，美国的学区管理模式还是可以为我国大学城革除现行管理运行弊端和实现未来良性发展提供重要参考。
第一，管理机构的健全。从管理机构上看，大学城要设立独立的决策管理机构――大学城管理委员会。这一要求包含两层含义，一是没有还没有管理委员会的大学城必须要筹备成立，二是对已存在但是没有发挥实质作用的管理委员会进行改革，进一步明确机构和机构内部各部门、岗位的权责。机构是职能的载体，没有合理的机构设置职能的履行定然无法落到实处。大学城的管理委员会与学区管理委员会权能类似，负责区内重大事项的决策事项，从整体层面进行统筹调度，从而实现建设规划统一、资源配置合理、设施服务到位、管理运行高效的新局面。同时，管理委员会要处理好各高校董事会的关系，构建决策――执行的良好合作与配合关系。
第二，管理人员的选择。从大学城管理委员会组成人员的选择角度看，在现有政府、校方、投资方代表组成的前提下，一方面要借鉴学区董事会成员中“外行”所占较大比例的制度设计，这对大学城建设适应社会发展，及时获取和有效利用各界信息资源提供了巨大的优势。另一方面考虑借鉴学区董事会成员的志愿性质，让管理机构成为政府教育部门的“监督平台”、企业提高社会影响力履行社会责任的“慈善场所”、高校汇报教学工作与提出合理诉求的“意见渠道”，这样以低的成本实现多方共赢，从总体上将大学城的管理工作提高到更高的水平。
第三，管理资金的筹集。虽然我国大学城在性质上与学区作为一个行政特区有根本上的不同，通过独立征收财产税的方式筹集办学和管理资金不具有可行性，但是在社会资金方面并没有形成有力的动员和吸纳能力。目前除了作为投资方的企业注资外，社会上其他企业和个人的捐资办学的慈善性质的行为还没有形成一种良好的风气和趋势。只有扩大筹资渠道，才能使目前负债运行的大学城轻装上阵，使因高校负债而承担高额学费的学生从中解脱出来，从而真正实现我国大学城为“教育大众化”提供机制保障的设计初衷。而充足的资金又可以为大学城教学资源、各类比赛活动、基础设施、社会服务、生态环境等提供坚实的物质基础。而这种改善引致的将是大学城竞争力的整体增强，进而形成对人才的吸引和聚集的合力。
参考文献：
[1] 张希胜，章仁彪．以人为本，构建新时代中国大学城――有感于中国大学城建设[J]．教学研究，2004，1．
[2]殷红卫,黄震方．中国大学城的旅游开发初探―――以南京仙林大学城为例[J]．安徽农业科学，2006，34（21）．
[3] 顾明远．教育大辞典：第2卷[M] ．上海：上海教育出版社，1991：71．
[4] 刘春侠，浅谈中国的大学城[J]．陕西师范大学学报(哲学社会科学版)， 2007，9．
[5] 郭朝红,王彬．美国学区的特点与运行机制[J]．上海教育科研，2001，（1）．
[6] 刘毅．行政学视角下的美国学区研究―以加州库比蒂诺联合学区‘(CupertinoUnion
SehoolDistriet)为例[D] ．复旦大学硕士论文，2008．
（作者单位：中南财经政法大学公共管理学院）