食品安全相关技术机构的发展趋势

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摘 要：食品安全相关技术机构是食品安全危机管理的一个重要维度，为了更好地预防和控制食品安全危机，食品安全技术机构将呈现出四个方向的发展趋势：体制上公营与私营并立，运行方式上进一步市场化，资源配置上进一步科学布局、互通资源，责任承担方式的发展趋势——更加明确化与独立化。

关键词：食品安全；技术机构；危机管理

中图分类号：D922.1 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）15-0083-02

照《食品安全法》、《食品安全法实施条例》、《国家食品安全事故应急预案》的规定，食品安全危机处理涉及五大类主体，分别是中央、地方各级政府及其食品安全监管部门；各类规模不一的食品生产经营者；以食品安全风险评估机构、食品安全风险监测机构、食品检验机构、疾病预防控制机构、行业协会等各种身份出现的技术机构及其技术人员；中国消费者与社会公众；国外、国际有关机构、组织与个人，而现代食品安全危机中出现的非法使用添加剂、非法添加非食用物质、过量农药残留等等情形，使消费者和行政监管者对技术机构及其人员的期望与依赖大大增强，在这一背景下，食品安全相关技术机构未来的发展走向，成为食品安全危机管理的重要关注点。

一、体制上的发展趋势——公营与私营并立

在社会体制中，食品安全相关的技术机构处于何种定位，对其资金来源、工作重心、责任承担方式等等内容都有根本性的影响。目前情况下，食品安全的风险评估、质量检测、疾病控制等技术机构的性质尚未完全统一，有些机构仍划归国家行政机关的直属单位，有些机构则含糊称为行政机关所属的技术组织，当然也有些民营企业已经进入了食品安全技术服务领域，但从总体而言，我国的大部分食品安全技术机构多多少少还带有行政或事业单位的色彩，这种体制可以应对越来越受公众瞩目的食品安全危机吗？

在计划经济体制已经被打破的情况下，食品安全的技术监测、检验、评估等工作实无全部纳入行政体制（基于我国事业单位与行政权的紧密关联，本文使用行政体制这一概念时包含事业编制概念，下同）之必要，其直接原因主要有三。一是行政体制下机构运转须遵循科层制原则，上级的意见对下级来说有着重要影响，不利于增强技术意见的科学性与中立性；二是行政体制内惯例的汇报批示程序，不利于技术机构迅速及时地对社会和委托检验人作出反馈；三是行政体制下技术机构及其工作人员没有生存压力，也就容易缺乏创新动力，不利于解决越来越多、越来越难的食品安全技术问题。

当然，这并不意味着应当将食品安全技术机构一刀切地、一步到位地全部剔除至行政体制之外。2011年7月24日国务院办公厅《关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》（〔2011〕37号）将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别，并对这三类事业单位的改革方向做了不同规划，食品安全技术机构所提供的服务是可以由市场配置资源的，同时此类机构又为机关行使职能提供支持保障，因此，该类机构将来的改革方向尚不能完全确定，但市场主体可以提供该类服务是毫无疑问的；2012年2月15日召开的国务院常务会议布置2012年深化经济体制改革重点工作时又一次明确指出，要完善和落实促进非公有制经济发展的各项政策措施，鼓励民间资本进入铁路、市政、金融、能源、电信、教育、医疗等领域。从诸多信息可以判断，一段时期内，食品安全相关技术机构的体制会呈现公营与私营并立的状态，而民间资本甚至国外资本进入这一领域将成为不可遏止的大趋势，这一方面可以更好地满足社会总体需求，另一方面也能够促使公营技术机构在一定程度上改变工作态度和作风，更好地配合行政权完成预防和应对食品安全危机的任务。

二、运行上的发展趋势——进一步市场化

《食品安全法》第六十一条第二款规定：“食品行业协会等组织、消费者需要委托食品检验机构对食品进行检验的，应当委托符合本法规定的食品检验机构进行”，也就是说，消费者个人是完全有权委托检验的，但实践中仍然存在大量不接受个人送检的情况，尤其是一些带有行政或事业单位色彩的检测机构，这种情况更加突出。难道技术机构不想多开展业务赚取利润吗？最深层的原因恐怕就是怕直接卷入纠纷和承担法律责任。不单食品安全领域存在此类情形，“据调查，80％以上的政府主导建立的生产力促进中心、科技企业孵化器的负责人承认，自己的业务大多集中在原有的行政管理范围内和上级指派的任务。”[1]要从根本上解决这一问题，仍需法治保障下的市场化，也就是说，需要将食品安全相关技术机构推向公开公平公正的市场竞争。民间资本经营的技术机构拒绝个人送检的可能性非常小，就是因为其必须最大化地实现设备、人员的效用，众所周知，专业技术设备的淘汰期间较短，即使使用率低，其维护、折旧费用也不会相应节省，到期之后仍需淘汰，拒绝检验委托绝对是成本大于收益的；而对于享受国家固定拨款的技术机构来说，承担行政机关、尤其是本系统各行政机关的委托任务进行法定检测是更安全、更有保障的选择，如果不将其进一步推向市场，强化其竞争机制和激励机制，不但消费者个人的需求不能得到充分满足，食品安全危机预防和处理时间被迫拖长，也不利于此类机构的健康发展。

在公营与私营主体可同等地、竞争性地承接法定检测和社会委托业务的前提下，食品安全相关技术机构的具体运转方式就会有相应的改变。国家权力和社会公众都越来越关注食品安全，各类委托业务量必然大增，食品生产经营者和一般消费者的委托要求往往与法定检测要求不完全重合，这就要求技术机构灵活机动地应对市场需求，找准自己的定位以求胜出，或者走集团化道路，多个技术机构建立起相对固定的合作关系，强化整体技术水平和业务能力；或者走小而精路线，只针对某一类常见检测要求进行设备和人员配置，在该技术上做到最精最快最有口碑，从而在满足社会总体需求的基础上提高自己的总体收益。

三、资源配置上的发展趋势——布局科学、资源互通

食品安全相关技术机构总体数量并不算特别少，但在食品安全危机管理与应对过程中却总显得不敷使用，很重要的原因就是布局不够科学、资源配置不够合理。这种缺陷体现在三个层面：第一个层面是东部地区和中西部地区的差异，食品安全领域的仪器设备生产商、检测服务机构基本都分布在东部城市，中西部地区力量薄弱；第二个层面是城市与乡村的差异，也就是技术机构尤其是大型技术机构基本都在大中城市，乡村基本不属于辐射范围；第三个层面是已有机构的资源配置同化度高，同一地区的质监系统、检验检疫系统、农业系统、药监系统等下属检测机构，往往拥有相同的检测设备、能力和相同的检测空白区。

这种资源配置上的不科学，即使西部地区和广大农村的食品安全危机难以及时得到遏制，也容易造成各监管部门之间的互不认可，各依本系统检测结果开展执法工作从而产生冲突，还造成了设备资源的浪费和资本的占用。《十二五规划》提出“加快消除制约城乡协调发展的体制，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动。统筹城乡发展规划，促进城乡基础设施、公共服务、社会管理一体化”，有利于解决食品安全危机预防和处理机制上的城乡差异问题；提出“适应城市群发展需要，以轨道交通和高速公路为骨干，以国省干线公路为补充，推进城市群内多层次城际快速交通网络建设”则有利于较大区域内的食品安全技术机构沟通互补，从监管部门的角度出发，还可以“充分发挥科研院所、大专院校、大型企业的技术设备和专业性优势，采用联合、租用等方式方法开展检验业务”[2]；另一方面，民间资本的经营不受行政任务局限，更注重市场需求，更能发现新的空白点，也有利于食品安全技术领域社会总体资源的优化配置。因此，就总体上的发展趋势而言，科学的布局、互通的资源应当是更加可及的目标。

四、危机处理中责任承担方式的发展趋势——明确化与独立化

食品安全危机的事前预防与事后应对，都有技术机构的身影，但其与行政权之间的关系往往模糊复杂，难以厘清。以食品安全标准为例，标准规定的技术参数和指标，直接决定着何种质量等级的食品可以合法地进入消费领域，是一种非常重要的食品安全危机预防机制，《食品安全法》规定：“食品安全国家标准由国务院卫生行政部门负责制定、公布，国务院标准化行政部门提供国家标准编号”，“食品安全国家标准应当经食品安全国家标准审评委员会审查通过。食品安全国家标准审评委员会由医学、农业、食品、营养等方面的专家以及国务院有关部门的代表组成。制定食品安全国家标准，应当依据食品安全风险评估结果并充分考虑食用农产品质量安全风险评估结果，参照相关的国际标准和国际食品安全风险评估结果，并广泛听取食品生产经营者和消费者的意见”，将大量的行政部门、专业技术机构和人员、食品生产经营者和消费者都纳入进来，这一制度设计的初衷当然是想使标准更为全面、科学，但标准出现问题的时候，就出现了贝克所说的“有组织的不负责任”状态。

要使各参与主体能够真正重视食品安全危机的预防与应对，就必须有切实的责任确认机制和严格的责任追究机制。对技术机构与行政权的分工而言，就是要首先将各自的责任明确化，技术机构对自己出具的专业意见负责，清晰陈述在现有科技水平下何种风险是可避免的何种风险不可避免，出现风险的几率多大，可能的有效预防与处理措施为何等等，这些陈述如果出现故意或重大过失程度上的错误，技术机构承担责任；行政权则对自己的实际选择和判断负责，向公众公开陈述在各技术机构、专家等提供的或同或异观点之间、在可能的利弊之间自己做出了什么决定，做出该决定的理由有哪些，如这种选择与判断明显偏离了普通共识，由行政权承担责任。对技术机构自身而言，作为一个市场竞争主体，与其他生产经营性企业一样，应当以有限责任、股份有限、合伙等各种组织形式，依照常规的公司法或企业法承担独立责任。

参考文献：

[1]王希良，柳洲.科技中介机构“市场化”发展的需求与对策[J].科学管理研究，2011，（5）：47.

[2]鞠洪祥，李文晓.综合性质检机构发展思路探讨[J].中国质量技术监督，2011，（10）：56-57.