新型城镇化视角下中西部地区城镇规划对策研究

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摘要：试图从理论和实践两个方面探讨新型城镇化视角下中西部地区城镇规划的方法与对策。认为在经济增长转型与新型城镇化建设时期，城市规划中的目标设定与蓝图绘制固然重要，但更应强调路径设定与规划方法的创新，提高规划的实效性与可操作性。这种诉求在中西部地区中小城镇的规划建设中表现的更为突出。以《洛南县城市总体规划》项目为实践案例，探讨新型城镇化建设目标下提高规划可操作性的方法与模式，以期为中西部地区新型城镇化规划编制提供借鉴。

关键词：新型城镇化； 中西部地区； 城镇规划； 对策；

中图分类号： TU98 文献标识码： A

1.引言

新型城镇化建设是推进经济发展转型与实现现代化的战略选择，也是未来城镇发展的方向标。新型城镇化需要巨大的融资作为发展支撑，这些融资将被用于城市基础设施、保障房建设，以及医疗、教育、养老等公共服务支出，由此会带来内需的扩大，同时也存在潜在风险。那么，作为科学引领城镇化建设的城市规划，如何规避新型城镇化建设过程中的潜在风险，为城市政府提供行之有效运营对策？如何推动城乡协调发展，为社会公众提供优质公共产品与服务？如何为发展目标的实现设计路径？这些都成为新型城镇化建设时期亟需解决的问题，也是当下城市规划编制的工作重心。

2.新型城镇化的认知

2.1我国的城镇化发展现状

我国的城镇化与美国的新技术革命被视作21世纪影响人类社会进程的最主要的两件大事[[参考文献：

[] 吴良镛,《从世界城市化大趋势看中国城市化发展》[N],科学新闻,2003-9-19.]]。2011年末城镇化率已经达到51.3%①，接近诺瑟姆S形曲线的第二阶段末端②，这表明我国已经进入以城市型社会③为主体的新时代城市。然而，这只是一种初级的城市型社会，城乡之间在公共资源、公共产品服务水平及管理等方面还存在差距，城镇化建设的区域性差异较大。况且，我国城镇化率的计算受到流动人口份额的影响，城镇化的发展态势并不稳定。

2.2新型城镇化的主要特征

2.2.1巨大的需求潜力

新型城镇化要求城乡协调发展，其核心是以人为本的城镇化。以第六次全国人口普查数据作为基础数据来看，全国总人口13.4亿人，城镇常住人口6.66亿，农村常住人口6.74亿。再进一步将城镇常住人口细分至城镇户籍定居型人口、城镇户籍流动打工人口、农民外出城镇打工、农民工就近城镇打工等多种口径，对应不同人群未来城镇化的需求。可以得出结论，新型城镇化将要解决现有近4亿城镇定居型人口的城市生活需求、2.8亿城镇流动人口的市民化需求，以及潜在1.2亿农村人口转移进城后新增的基本需求，新型城镇化的需求潜力巨大。

图1-1新型城镇化的需求构成

（资料来源：国家统计局）

2.2.2强大的经济增长引擎

新型城镇化是扩大内需的最大潜力[[[] ，《协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择》[J],行政管理改革,2012,(11):4-10）.]]。数据显示，2008-2013年间城镇建设固定资产投资呈现出逐年增高的态势，这种趋势预示着未来的新型城镇化建设将会拉动更大的资产投资份额，而投资份额的增大会带动投资市场，拉动内需增长，促进经济增长。

表1-1我国城镇固定资产投资变化趋势一览表

（数据来源于国家统计局网站：/cjsj/townassetsinvest.aspx?p=1）

2.2.3建设成本压力增大

据财政部相关研究数据显示，城镇化率每提升1个百分点，地方政府公共投资需求将增加5.9个百分点，在“十二五”时期因工业化和城镇化带来的地方政府公共投资规模将在30万亿左右。据此计算，未来城市政府将面临巨大的建设资金压力。同时，GDP导向的政绩考核、户籍改革导致的公共服务福利成本的增加、城镇公共资产的资本化运营等方面问题在短期内都将成为新型城镇化建设的成本压力。

3.新型城镇化建设背景下的转型发展态势

3.1从城市向城乡的发展重心转移

在城乡协调发展的战略要求下，中小型城镇成为接纳乡村人口就业，提高城镇化率的“新生力量”，是未来新型城镇化建设的核心助推力，区域的发展重心将会逐渐从城市转变为城乡，中小城市迎来发展的良机。而从中西部城镇的发展现状来看，由于受到区位劣势、制度藩篱、经济滞后等瓶颈的束缚，城镇化建设质量较低。

3.2从空间蓝图绘制到注重路径设计的规划方法转型

“规划的本质就是整体考虑、宏观上是相互调节和调控，它的基础是关心人，它的方法是寻找各种最优的路径[[[] 张京祥，西方城市规划思想史纲[M],南京：东南大学出版社，2005.

作者简介: 潘鑫,男,1986.10,硕士,中联西北工程设计研究院规划所规划师.

冯涛,男,1979.11,博士,中联西北工程设计研究院规划所所长.

]]”。传统的规划强调空间蓝图，笔者认为目标与问题导向下的城市规划应更注重路径设计。新型城镇化建设需求潜力大，同时城市政府的建设成本压力大。如何解决面临问题并实现新型城镇化的建设目标，路径设计尤其是科学高效的发展路径设计显得重要，与空间蓝图绘制相比，研究路径设计的规划方法与规划对策也是新型城镇化建设时期城市规划的重要任务。

3.3从主导到引导的政府角色转变

传统政府主导型的城镇化模式，行政级别高的城市可利用自身的行政地位来吸取土地、资金、人才等优势资源要素，进而导致出现“灯下黑”、城镇体系与城市经济发展程度的区域性失衡等现象，演化成为“城乡割裂、城乡二元”的格局，这并不利于新型城镇建设。

因此，需打破政府主导的一元化城镇化发展模式，从原有的“金字塔型的一元化社会结构”逐步过渡到“网络型的多元化社会结构”，在此过程中，城市政府的职能也逐步由主导型转变引导型，这将更有利于发挥政府职能与市场力量相结合调控机制，科学高效推进新型城镇化建设。

4.实证研究

4.1选取洛南作为案例的缘由

洛南地处陕西省“东南门户”，近年来，随其逐步融入“关中天水经济区”、 “西安一小时经济圈”、 “商丹循环经济圈”、 “大华山旅游圈”等发展圈层，城镇化建设迎来发展良机。但其城镇化水平不高，城市产业结构滞后，如何设计自身的新型城镇化建设路径，是洛南县发展建设亟需解决的问题。本文选取《陕西省洛南县城市总体规划》为实践案例，研究、设计新型城镇化建设路径。

4.2目标设定与空间发展谋划

洛南文化底蕴深厚，《河图》、《洛书》、仓颉造字、花石浪遗址等历史文化资源丰富，“山、水、城”镶嵌的空间特征突出，生态环境优美。规划目标设定重点从城市建设、产业升级、文化塑造三方面展开，详见下表。

表1-2城市发展预期目标一览表

发展维度 预期目标 具体措施

城镇建设 “生态化、绿色化、持续化” 塑造“华山夏都、汉字故里”的城市特色与旅游形象，构筑环保、绿色、生态、低碳的宜居城市

产业升级 “低碳、生态、数字、智慧” 打造关天经济区现代材料基地、绿色特产基地、生态旅游基地

文化塑造 “重点建设、积极推广” 弘扬河洛文化、汉字文化和民俗文化，塑造具有鲜明特色的城市名片

以目标为导向，绘制城市空间发展蓝图。按照“上塬入川，建设新区；疏解老城，保护山水”的城市空间发展规划，构建未来城市空间架构。提出“沿河集聚、跨塬成组、中优协调、绿楔嵌入”的空间发展模式。同时以生态背景为基底，以城市外环绿带、滨河景观绿廊、组团间楔形绿地为廊道，以城市功能区为斑块，构建“基底—廊道—斑块”相结合生态格局。

图1-2城市空间发展示意图（左）与城市生态格局示意图（右）

4.3发展路径设计

4.3.1规划理念与技术体系

以经营城市为理念，借助市场机制对洛南自身的自然生成资本、人力作用资本及相关延利资本进行重组营运，最大限度地盘活存量，实现城市资源配置容量和效益的最大化与最优化。运用经营城市理念、招商引资项目库、项目运作相结合的三维一体的技术体系，从理念引领、项目库储备、项目融资建议、预期收益分析等多种措施，设计洛南新型城镇化发展路径。

4.3.2招商引资项目库储备

传统城镇化发展建设主要依赖财富积累，新型城镇化建设来自城市经营模式的创新。建立招商引资项目库具有重要意义：一方面通过项目建设推动经济产业发展，落实产业升级与发展计划，为政府提供运营城市思路；另一方面根据洛南自身城镇化特殊规律，结合市场经济普遍规律，储备招商引资项目库，以项目带动城市发展。

4.3.3融资模式与运作模式建议

市场化投融资最大的优点是实现投融资主体多元化。针对洛南城市建设扩容的诉求，提出包括BOT、BOOT、BOO、PPP等项目融资模式，并建议形成由城市政府机构与城市建设公司共同管理的项目运作模式，促进项目融资与建设，形成收益。

4.3.4预期收益分析

项目的经济收益可为新型城镇化建设提供经营“成本”，缓解城市政府的压力，同时基础设施、公共服务设施建设，将提升城镇的公共产品质量和服务水平。项目收益既是建设的“本钱”，又是公众的“产品”。通过分析预期收益，可形成以下几个方面：

1）基础设施和生态环境改善：城市基础设施的投入是一次性的，但收益却是长期性的。建设高水平的基础设施条件和塑造优质的空间特质，吸引更多投资项目，拉动城市经济增长，以谋取城市的长期性收益。

2）提升城市公共服务质量：以旅游类、公共服务设施、公益性设施类的项目建设为依托，为城乡公众提供优质的公共产品与服务，促使土地升值。再以住宅，酒店、商业中心等建设项目的土地出让，获取收益。

3）工业企业入园、促进就业：促使工业企业入园，以税收和促进就业获取经常性的收益。同时，工业生产带来的就业人口，促进第三产业和房地产市场发展，又可直接出让配套了各种基础设施的土地，获取一次性收入。

5.结论与讨论

文章认为在新型城镇化建设的国家背景下，中西部城镇迎来了发展良机，同时也面临建设资金，GDP导向的政绩考核等方面的压力，提高规划的操作性尤为关键。以《洛南县城市总体规划》为例探讨了通过空间发展谋划、发展路径设计、招商规划等措施来实现发展目标的技术方法。

从城市的复杂性来看，每个城市的历史文化和社会发展特征等不同，要寻求统一的城市规划模式是困难的。因此文章无意对新型城镇化目标导向下的规划模式的进行全面性评述和研究，也不想提出一个普适的规划模式，相反，我们更希望对“如何设定发展路径实现规划目标”这一局部性问题的反思，引起讨论和思索，从而创造出更多的适合不同地区特点的规划模式。同时，我们也想以此为逻辑起点，寻求城市规划与城市科学发展之间的契合模式，以期将规划蓝图落地生根。

注释

①中国科学院的《2012年中国新兴城市化报告》宣布：“2011年中国的城市化水平将首次超过50%，达到51.3%”./gn/2012/10-31/4290659.shtml.

②美国学者诺瑟姆把一个国家或地区的城镇人口占总人口比重的变化过程概括为一条稍被拉平的S形曲线，其大致分为3个阶段：城市水平较低、发展较慢的初期阶段（ 10%-30%），人口向城市迅速聚集的中期加速阶段 （30%-60% 或70%），以及进入高度城市化后，城镇人口比重的增长趋缓或停滞的后期阶段（60%或 70%以后）.

③城市型社会是指以城镇人口为主体，人口和经济活动在城镇集中布局、城市生活占主导地位的社会形态.