“政府与市场的关系”指标为什么下降

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近年来，我国市场化水平在其他方面都有所提高，惟独“政府与市场关系”指标从1999年的6.11下降到2000年的6.05。两年内，中部和西部下降尤其明显，分别为-0.11和-0.12；即使东部经济发达地区，也仅有0.03的上升。这是中国经济改革研究基金会国民经济研究所于2002年12月6日公布的对我国“市场化进程”5个方面的变动研究的结果。

主要原因在于“市场分配资源比重减少”

从该指标的5项内容看，首先是“市场分配资源的比重”下降的最多，为-0.38，其中西部下降0.75。这说明资源由政府分配的比例有所增加。其次是“缩小政府规模”，全国数据为-0.07，而东部为-0.21。这表明近2年政府官员数量上又有扩张，而以东部为甚。

另外三项内容中，有两项“减少政府对企业的干预”和“减轻企业的税外负担”不可比，因为1999年没有列入。还有一项就是“减轻农民的税费负担”，从全国看是0.11，是可喜的进步，然而，如果分区看，中部是-0.17。这从一个侧面反映了我国农民负担最重的中部地区情况并未好转，而且有加重趋势。

我们知道，“中国市场化指数”作为一个相对指标，它虽然不能衡量各地离市场化究竟有多远，但能比较客观地判断各个地区市场化进程的相对差距，也就是能判断在市场化进程中谁走在了前面，谁落在了后面，各地之间的相对距离是多少。通过这个指数，也可以看到，不同的时间里各个地区及全国的市场化步伐加快了还是放缓了。

主持此项研究的著名学者樊刚和王小鲁认为，“政府与市场的关系”是衡量我国各地区市场化程度的最主要指标。近两年下降是有原因的。主要是1998年提出实施积极财政政策以来，政府投资增加的结果。至于中部地区农民负担的加重，指标与人们的经验判断也是一致的。

可以作为参考的是，2002年第四季度以经济学家许小年为首的中国国际金融有限公司研究部发表了一份震动学界的报告，该报告通过对中国31个省份经济数据的回归分析，认为经济增长与民营化、城市化和全球化的程度紧密相关，而财政支出对经济增长没有明显的刺激作用，即使没有扩张性财政政策，中国经济仍能保持7.8%的增长率。有观察人士指出，这个结论“等于否定了实施长达5年之久的积极财政政策的一个根本作用，其指向之犀利尚不多见”。

正方反方争论多年

1998年亚洲金融危机后，我国政府在提出“积极货币政策”难见成效的情况下，为了扩大有效需求，一改实行适度从紧的财政政策，放弃逐年减少已有预算赤字的构想，转而采取“积极财政政策”。其主要内容，就是政府发行国债、扩大投资以拉动需求。它原本被当作应急之需而推出，却连续实行了5年，使得相关争论从一开始就不绝于耳。但2002年底召开的中央经济工作会议仍然力排众议，一槌定音：2003年将“坚持扩大内需的方针，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策”。这意味着，积极财政政策将连续第六年主导中国的经济大势。因此，人们更有必要了解各种不同意见。

支持者认为，积极财政政策应被视为中国经济发展的“头号功臣”。人们不能无视在周边国家经济疲软，国内民间投资不活跃的背景下，国债投资对我国经济的显著拉动作用。权威数据显示，从1998年到2002年底，5年累计发行国债6600亿元，政府安排了一大批国债项目。事实上是积极财政政策保证了这5年一直较高的增长速度。有的学者推算，1998年以来积极财政政策每年拉动经济增长1.5～2个百分点，并有效地促进了经济结构的优化，加强了基础设施建设，推动了产业结构升级，加大了对中西部地区的支持力度，区域生产力布局得到调整。此外，积极的财政政策在丰富政府宏观调控经验，推进我国经济市场化进程，加强社会保障体系建设，改进人民生活水平等方面，也起到了积极作用。

反对者其实也没有否认财政投资对经济增长的重大作用，政府在经济萧条期通过扩大投资，实施“反周期”政策，启动、刺激经济，无可厚非。不过，关键不在于其数量多少，而在于其投资乘数作用的大小，也就是财政投资的“四两拨千斤”效应发挥如何。如果积极财政政策不能产生这种效应，通过政府投资“单打独斗”来支撑经济的发展是不会长久的。

支持反对意见的客观依据是：积极财政政策实行5年，消费需求依然增长乏力，近几年虽然国家采取了许多措施刺激居民消费，但消费的整体水平却没有明显提高，居民消费价格指数上升的幅度很小且不稳定。从投资需求来看，国债投资成为社会投资的主体，民间投资却未能真正启动。从投资的规模来看，近几年，国有投资在总量上仍占绝对优势。集体经济和个体经济投资总和，仅为全社会固定资产投资的1/3左右。政府投资非但没有通过“乘数效应”带热民间投资，反而产生了“挤出效应”。

与此相关并且更为严重的是，由于政府投资是一种由计划支配的资本，它在国民经济中的比重逆向增长，不仅与市场化的目标相背离，导致计划经济体制的复归，部门利益也在进一步固化，并一定程度上引发了“寻租”现象的蔓延。

此外，随着增发国债措施的连续实施，国债融资及其配套贷款的资金需求越来越大，对市场投融资必然产生一定的挤压。还有部分国债项目未经过科学的论证，社会效应、经济效应不明显，影响了国债资金的使用效率，对扩大内需难以起到积极的作用；部分工程的配套资金跟进不足，造成前期资金积压浪费严重；某些地方存在挪用、挤占国债资金的现象，不仅没有发挥国债资金应有的作用，而且还产生了相当不良的社会影响。由于连续几年大量发行国债，一方面造成资金相对分散，低水平重复建设有所抬头，另一方面国债投资项目储备不足，适宜国债投资的项目不多，以致出现了增发国债结余闲置、难以安排的现象。

并且，人们刚刚初步形成的一些新的观念、新的思维模式，也在积极财政政策的实施过程中弱化，“等、靠、要”的思想重新抬头，并占了上风；西部有些省份的市场化进程不是在提高，而是在下降就是明证。一些人提出不能让国债投资对经济增长的支撑衍化为经济增长对国债投资的依赖，正如人体对某种药物的依赖一样。

中立者则认为，积极财政政策的执行，既没有像人们期望的那样带来明显的“拉动”效应，也没有对民间投资产生明显的“挤出”效应，其作用只不过是在经济实在没有上行的力量时加点劲，改善一下增长，从而扩大点就业而已。

正如对市场化指数的解释引起对积极财政政策的评价一样，任何理论界争议的锋芒初露，都可能引起更多不同意见。如果没有一个好的市场环境和投融资机制，政府投入再多的资源也不能驶向理想的彼岸。例如，在西部开发中投入的大量资源以各种方式流向东部，缩小地区差距的初衷和愿望只能大打折扣。因此，我们不能不说，最终要实现经济社会发展，政府的作用不在于占有资源的多少，以及分配资源的能力，而是创设优化的外部经济、制度环境。

积极财政政策应该维护社会公正

消费需求拉而不动，并不在于积极财政政策本身，而是制约其发挥作用的制度日渐突出：收入分配不公，贫富差距过大。反映居民收入差距的基尼系数已达到了0.45甚至更高，进入了绝对不公平的区域。以致形成了富人无须扩大消费、穷人无力扩大消费的局面。税费改革的试点并未使农民负担有根本的减轻，中部地区的个别地方因为种种原因，负担还有加大的趋势，这从根本上制约了内需的扩大。因此，当前治理消费不足的政策重点应该放在改变收入分配格局，解除收入分配不公对消费增长的制约。实现社会公正已刻不容缓。

对民间投资拉动作用不强，除了民间资本对未来投资的安全性和回报率缺乏信心外，更主要的还归结于市场准入的限制和融资渠道的不畅。就市场准入而言，近几年来在基础设施方面对民营企业虽有所放松，但障碍尚未完全破除，特别是一些获利机会多、自然垄断性强的行业，如电力、邮政、汽车、通讯、石油开采等，对民间资本一直是壁垒森严。甚至一些已对外资开放的领域民营企业也不能进入。即使有的地区金融业得以放开，也存在明显歧视，外资可达15%，而民间资本只允许有5%。这种“宁予友邦，不予家奴”的作法，才是问题的症结所在。

就融资渠道而言，银行80%以上的贷款用于支持国有经济和国有投资的增长，民营企业由于缺乏有效担保而很难得到银行贷款。因此，促进民间金融发展，完善对民间资本的金融服务才是重中之重。

因此，积极财政政策的重心必须推进结构调整，从资金扶持型向政策扶持型转移。从推进地区结构的调整来看，财政支持的政策重点应放在完善转移支付制度和构造中西部地区税收优势两个方面。从推进产业结构的调整来看，财政支持的政策重点应放在丰富间接引导的调节手段上：一是加速折旧，二是财政贴息，三是政府采购，四是税收手段。

总之，我国的市场化进程还处在初级阶段，各级政府部门一定要贯彻“与时俱进”的思想，深化改革，加大政府职能转变的力度，在力促社会公正、维护稳定的前提下，让市场机制发挥更大的作用。

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日本“国债依赖”的教训值得汲取

20世纪80年代末，日本经济神话破灭，日本的股票、土地等资产价格开始持续暴跌，由此进入近25年来最严重的衰退期。政府为了挽救经济，发行了大量公债，增加公共开支。日本经济于是陷入了发行公债，经济就增长，不发行公债，经济就衰退的怪圈。

1992年以后，由于企业生产能力过剩、销售困难，零利率的扩张性货币政策起不到促进投资作用。在此背景下，日本政府开始频繁发动扩张性的财政政策，支持脆弱的日本经济。除继续发行公债进行基础设施建设外，1994年日本政府还推出了“特别减税”政策。在政策的干预下，日本经济1996年恢复到3.9%。

1997年初，由于人们普遍对经济回升持乐观看法，政府再次推出“重建财政优先”的政策体系，“特别减税”被停止，政府相应支出减少，不幸的是这一年爆发了亚洲金融危机，日本经济雪上加霜，当年日本经济增长率骤降为-0.6%，出现了战后的第二次负增长。1998年，由于亚洲金融危机波及面越来越大，影响越来越广，防止衰退已经刻不容缓，日本不得不对“重建财政”政策全面调整，积极的财政政策被再次推出。此后，日本政府的债务余额对GDP的比重不断攀高，1998年为111.2%，1999年为122.7%，2000年更高达135.3%，接近国际公认的警戒线。然而，日本的经济增长率却仍在惯性下滑。

可以说，在近十年中，日本财政政策先后历经扩张――紧缩――再扩张――再紧缩的不断反复的过程。虽然扩张性财政政策包括减税、扩大政府支出以及赤字弥补等多项手段，但日本政府在使用扩张性财政政策刺激经济景气的时候，仅单纯使用了政府公共支出，这样，政府扩张财政，公共投资增长，则经济增长率上升，一旦政府财政收缩，公共投资减少，经济增长率便下降。毫无疑问，日本经济在某种程度上形成了“国债依赖”。使日本政府陷于只有增加财政支出才能促使和保持微弱的经济回升，而为此又必须以增加财政危机为代价的两难境地。