公共交通民营化可行性分析

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摘要：为解决资金短缺和公众乘车需求增加的难题，浙江省公共交通行业也实行了民营化改革。公共交通的民营化改革虽然在满足公众需求和减轻财政负担方面发挥了一定的作用，但也导致了一系列社会问题。本文以浙江省公共交通行业民营化改革为例，探讨新形势下公共交通民营化存在的问题以及应对措施。

关键词：公共交通；市场化；政府监管；社会利益

中图分类号：F572；F299.24

一、引言

20世纪90年代以来，由于公共物品供给的低效率，原来一直由政府包办的公用事业发展遭遇瓶颈，鉴于此，民营化被逐步引入我国城市公用事业改革。改革虽然取得了一定成效，但还不明显。20世纪90年代末，上海、北京、深圳、成都、南京等城市陆续开始了公共交通民营化的探索性尝试，随着改革的深入，一些深层次的问题开始渐渐显现。2008年3月，湖北十堰市公交公司全盘民营化失败后，上海、合肥、南京等城市的公交都重归国有，公共交通民营化改革暂时搁浅。

现有的公共交通民营化理论研究主要集中在为公共交通民营化寻找理论支持上。如盛洪、茅于轼等认为，公共交通是具有自然垄断特性的行业，这种行业引入市场，以民营替代公营可以提高效率。这是目前最主流的观点，以此为基础，现有的研究延伸到了一些中国公共交通民营化改革的制度设计和具体措施上。如光、毛寿龙等认为完善政府管制制度、强化和提升政府管制水平是解决民营化负面影响的关键；周汉华认为必须解决法律规定的不完善，从法律和制度上解决民营化中的一系列实践问题。王俊豪等介绍了西方发达国家如英、美等国的公共交通民营化历史，从国际经验中为中国民营化改革寻找可资借鉴之处。

那么，公共交通民营化改革是否可行？将如何发展？这些仍然是理论与实践探索的重大问题。

二、公共交通民营化改革的必要性——以浙江省为例

浙江省各个城市的公共汽车公司和全国绝大多数城市的公交公司一样，实行的是政府统包的运营模式，行政主管单位是公用事业管理局，主要是负责贯彻执行国家、省的有关法律法规和方针政策，以及研究拟定城区城市发展战略、公共交通的价格、补贴和服务收费标准以及负责公交设备、安全生产等情况的监督检查工作。到了20世纪90年代末期，浙江省的公共汽车公司运营和管理每况愈下，国有垄断经营模式的弊端日益明显地暴露出来，主要体现在以下几个方面。

(一)替代的弹性很大，公交功能很难实现

浙江省位于东部沿海，交通发达，交通工具众多，自行车、公交车、电瓶车、摩托车、私家车、出租车等是人们平时最主要的交通工具：同时，随着经济的迅速发展、人民生活水平的普遍提高，出租行业自1995年以来迅猛发展，给公交运营带来相当大的冲击。加之公交运营正点率低下，使得公交的替代弹性较大，居民对公交缺乏依赖性，客流量有限，公交在城市的总体功能和优先作用并没有得到充分的体现。

(二)公共财政补贴不足，自有资金难以维系公司发展

在目前我国政府资金投入和财政支出能力有限的情况下，仅仅依靠政府补贴是很难维持公交企业的运营的。作为唯一的服务供给主体，许多企业亏损严重。公司对员工疏于教育，同时又缺乏监督管理，24小时全方位全时段的监督就算是在安装了监控系统的情况下也很难实现。这些管理监督体制的疏漏导致部分售票员利用有些乘客不撕票的习惯，不顾职业道德变相取得票款收入，使得票款流失，运营的收入相当不稳定，影响了公司运营成本。同时，使得公共交通收入渐渐变少的是新开的公交线路所进行的折旧修理等。而且，政府的负担非常沉重，财政拨款数额非常有限。根据建设部的相关研究，浙江省公交行业的投资大约需要18.4793亿元～36.9586亿元之间，而当时浙江省公交行业一年的投入还不到10亿元。此外，公共汽车公司服务和运营成本也逐年增加。我国城市公交行业，效益一直处于亏损状态，虽然一直享受着政府的补贴，但还是属于“政策性亏损行业”。浙江省公共汽车公司一方面自身的监督管理混乱，领导者缺乏管理的意识，另一方面还必须承担老年人、小孩免票等各种社会公益事业，因此很难保证自身的正常运转。运营秩序混乱，运营车辆陈旧，很多公交车没有及时更新，在很长一段时间里竟然没有购买一辆新的客车。这些后果都是由资金不足直接造成的。

(三)竞争意识缺乏，经营效率较低

由于长期实行政府统包统办的垄断性经营，公交企业往往安于现状，缺乏竞争意识。另外，企业服务水平和经营效率都很低，也缺乏降低运营成本和提高运营效率的动力。政府间接控制了公共汽车公司的票价等经营管理。由于每年会有财政补贴，公司没有破产倒闭的风险，没有竞争压力，员工的工资都是定时定量发放，没有任何激励机制。

(四)城市建设迅速，公众的需求也迅速增长

随着城乡一体化进程的加快和城市建设规模的不断扩张，公众对出行服务的需要也随之增长。浙江省以党的十五大精神为指导，积极探索符合市情的经济发展道路，加快了城市规划与建设的步伐。1998年，城市基础设施、公共服务环境配套等设施明显改善，汽车站改造等相继竣工，城市面貌有较大改观，城市功能日益完善，综合服务功能进一步提高。

首先是浙江省各城市经济开发区投入建设并落成。这些经济开发区优越的位置、完备的设施、优惠的政策和周到的服务引得许多企业纷纷进驻。随之而来的便是众多企业工作人员的上下班问题。由于经济开发区面积大，一般不会在市中心，因此没有班车乘坐成为了企业员工面临的一大问题。而随着经济的发展，各种中心广场、风景区等城市休闲中心也开始建立，受到了广大市民的普遍关注，每天都会有很多人到这些地方去休闲娱乐、锻炼身体。这部分人的出行也成为公共汽车公司的潜在乘客来源。此外，自1998年国家取消福利分房、实行住房制度改革政策以来，房地产的开发也由此步入快速发展的轨道，大量小区兴建起来，其中一些坐落在市郊，这使得公交路线的延伸变得十分迫切。根据2010年浙江省统计年鉴，近年来城市建设步伐很快，但居民对此的需求增长也相应增长，目前还是不能完全满足市民的出行需求。