美国联邦政府信息增值服务制度研究
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[摘要]通过归纳分析美国联邦政府信息增值服务的法规政策，提出自由获取、低成本收费、较少的增值开发利用限制、最大化地依靠私营部门和先进的信息资源管理体制是其增值服务制度的五项关键内容。结合案例分析和数据，指出其制度实施的积极效果和负面影响，并针对我国实际提出美国的经验教训对我国政府信息增值服务制度建设的启示。
[关键词]政府信息 再利用 增值服务
[分类号]G350
政府信息增值服务是当前我国政府信息资源开发利用的重要内容。由于美国联邦政府信息增值服务起步早、成效显著，被其他国家争相学习，本文将对它的关键内容和实施效果进行考察，以供我国借鉴。
1 美国联邦政府信息增值服务制度的框架与历史
不同的信息制度历史和现状使各国的“增值服务”概念也存在差异，如我国称为“政府信息增值开发利用或服务”，欧盟称为“公共部门信息再利用”。尽管称谓不同，但各国对这一概念内涵的理解基本一致：都是指政府以外的组织或个人，对政府信息进行非政府职能需要的增值性开发，并满足社会再利用需求的活动。美国虽是这一制度和实践起步最早的国家之一，但并不把“政府信息增值服务”看成是一项单独的活动，而是把公众获取和利用政府信息看成是相同的权利，获取自然就意味着可进行增值开发和再利用。
联邦政府信息制度的概念框架显示，政府信息增值服务制度是“公众获取／政府分发”、“私有化／商业化”制度相互交织的结果。虽然法规政策未定义“增值服务”的概念，但却规定了上述与之密切相关的概念。根据1985年《A－130通告：联邦政府信息资源管理》，“公众获取／政府分发”指政府向公众普遍地提供信息，其中前者是政府根据公众的申请提供政府信息；后者是政府面向社会配置信息资源，尽可能使所有社会成员都能享用政府信息。“私有化”指私营部门开发政府信息并推进社会增值服务，即政府信息职能向私营部门的转移；“商业化”是指政府对用户收费并出售税收资助形成的信息。
联邦政府信息增值服务制度萌芽于20世纪50年代艾森豪威尔政府时期。当时政府部门依照手册形式的政府信息私有化政策，签订合同让私营部门以公共名义帮助政府提供信息产品和服务；1966年《信息自由法》颁布后，信息自由与私有化在联邦政府得到了齐头并进的深入发展，前者推进公众对政府信息的获取，后者为私营部门增值开发政府信息提供了条件；20世纪70～80年代，由于政府预算的缩减，里根政府极力推进私有化进程，促使联邦政府的大部分信息活动转移到了私营部门；20世纪90年代至今，针对信息技术的新发展以及商业化和私有化的负面问题，联邦政府不断适应变化完善增值服务制度，以使政府信息得到更充分和合理的开发利用。
2 美国联邦政府信息增值服务制度的关键内容
联邦政府的信息制度形成了独特的增值服务模式：①政府部门将信息低成本、甚至免费地提供给非政府用户；②政府对公众如何利用所获取的信息限制很少，从而支持信息的多样化、尤其是商业化的开发利用；③大量的增值开发利用促进了新的企业、工作、产品和服务的产生以及销售量和税收的增加；④预算部门将纳税所得的资金分配到各政府部门，进行新信息的收集、创建、分发，并支撑新一轮的增值活动。
联邦政府信息制度服务模式如图1所示：
增值服务制度包括如下五项关键内容：
2.1
自由获取政府信息的基本原则
联邦政府的多项法规都强调，纳税人资助所形成的政府信息作为国家的重要资源，应以便宜的价格、尽可能广泛地被公众获取利用。美国《宪法》提出的“公开型政府”原则，要求公共信息对公众可用。始于1966年的《信息自由法》规定政府机构要依法按照公众的书面申请提供信息，为联邦政府信息在全国的获取和利用提供了基本框架和程序。1976年的《阳光下政府法案》指出除少数例外情况，联邦政府的会议信息都应向公众公开。1996年的《文书削减法》提出要提高政府信息的分发和公开效率，最大化公众获取信息的权利。同年的《电子信息自由法》规定1996年11月1日之后产生的政府文件应提供可用的电子化形式，强化了电子和网络环境下的信息自由。联邦预算管理办公室还依照法规了一系列体现自由获取的通告，明确联邦机构向公众分发信息的职责和规范。
自由获取原则事实上还包含了信息分发“非独家”和“非歧视”的含义，即所有的公民和组织都平等地享有获取政府信息的权利。2007年美国国家档案文件管理局批准亚马逊公司对其保管的历史文件进行商业化增值开发时强调，亚马逊并无优先权，美国任何组织和个人都可申请获取这些信息。这有利于形成公平竞争的市场环境，有效防止私营部门商业化增值开发利用政府信息时垄断经营。因为获取就意味着利用，所以自由获取原则为公众增值开发利用联邦政府信息奠定了坚实基础。
2.2 全成本回收和低成本分发的收费策略
美国政府根据相关研究认为，若不能确保政府信息活动的成本通过税收和用户收费等得到全额补偿，即“全成本回收”，政府信息的服务质量和利用效率就难以保证。这成为联邦政府信息收费的理论依据。1959年联邦管理预算办公室《A－25通告：用户收费》，指出为了保证政府信息活动的成本得到有效补偿，应提高政府信息配置效益，普遍采用“成本回收”政策分发政府信息，防止免费的政府信息与私营部门形成竞争；用户收费的标准应体现个别用户所获得的特殊价值(而非公众普遍享有的价值)。该通告为政府信息的私有化和商业化增值开发提供了条件。
1985年《A－130通告》进一步指出收费应着重信息分发的边际成本，因为其他信息活动的成本已由税收支付。所以，之后联邦政府信息主要收取分发产生的、不超过直接复制成本的分摊费用。研究发现，低成本的收费策略，有利于公众获得更好的增值性信息服务，联邦政府因此获得的税收收益，远远超过了直接收取高额费用所带来的收益。部分政府部门的实践也证明高收费策略弊多利少，最后不得不恢复低成本分发策略。
2.3较少的增值开发利用限制
关于公众如何利用从政府获取的信息，联邦政府的限制很少。制度上的限制主要包括“排除不宜公开”和“预防垄断”两方面：①采用“排除法”将部分政府信息排除在公开(即增值开发利用)范围之外。政府机构可依据《信息自由法》等规定的豁免和例外，拒绝向公众提供某些信息，如国家安全信息、商业秘密、隐私信息等，防止增值开发利用活动伤害相关利益主体，或影响政府向这些主体再次采集信息。②预防私营部门对政府信息进行垄断性增值开发利用。1985年《A－130通告》对私营部门分发政府信息做出限制：政府部门应确保私营部门的参与不影响公众基本的信息获取权利；政府部门应斟酌分发方式，使信息能有效地提供给需求者；通过合同将信息分发工作外包给私
营部门时，政府部门应防止私营部门垄断信息、制订过高的价格或伤害政府的分发义务。
此外，联邦政府对信息增值开发利用无其他明确限制，客观上还鼓励私营部门进行商业化开发。1976年颁布的《版权法》称政府信息不受版权保护，与欧洲各国受益于政府信息版权规定的制度形成了鲜明对比，进一步强化了公众对政府信息的普遍获取和增值利用。无版权限制使私营部门能低成本、更自由地获取并开发政府信息，促进了美国信息产业的发展和信息企业国际竞争力的提高。但也造成了私营部门垄断政府信息、涨价或侵犯隐私等弊端。
2.4
最大限度地依靠私营部门
推进信息增值服务的过程，也是联邦政府信息私有化和商业化的过程。该过程的重要原则之一是政府不应与私营部门竞争，而应尽量依靠私营部门完成政府信息活动。里根政府一度修改了以往支持公众获取政府信息的单一政策，强调政府要“创造赢利”，扩大私营部门对政府信息业务的参与。1979年联邦管理与预算办公室《A－76通告：商业活动绩效》，明确了联邦政府依靠私营部门提供信息服务的原则和许可、外包、收费等具体实现方式，政府信息私有化的政策正式固定下来。1980年《文书削减法》规定政府信息活动应顾及是否与私营部门的投资相重复，若私营部门更有效率，则应由私营部门完成。1985年《A－130通告》进一步指出政府机构应采用最有效的方式分发政府的信息产品和服务，最大限度地依赖私营部门完成政府信息活动。
美国国家图书与情报科学理事会于1982年和2000年分别针对传统环境和电子环境了两个研究报告，提出政府与私营部门在提供信息服务时的七大合作原则和数条实施建议，建议政府发挥制定框架和政策等领导作用，由私营部门承担大部分具体工作。联邦政府依此完善了相应制度，使政府和私营部门的信息服务角色逐步明朗，合作关系逐步理顺，有效减少了重复建设。20世纪80年代以后，联邦政府只保留了规划、监管及私营部门不宜或无法承担的信息职能。大量原本由政府承担的信息活动逐渐转移到了私营部门。这不但提高了政府信息的分发效率，且促进了信息产业的繁荣。但私营化和商业化对公众获取的负面影响也引起了激烈的讨论。
2.5先进的政府信息资源管理体制
联邦政府信息的增值服务，还得到了信息资源管理体制的有力支撑。《公共印刷与记录法案》全面系统地规定了联邦政府各类文件的管理要求以及印刷联合委员会、政府印刷办公室、国家档案与文件管理局等机构在政府信息资源管理中的职责，要求所有的政府出版物向1 300多个存储图书馆免费分发，以防不当的商业化增值服务行为影响公众获取免费的政府信息。《A－130通告》作为联邦政府信息资源管理实践的指南，对具体的管理活动进行了详细阐述。其中2003年《A－130通告》详细说明了联邦政府机构应如何开展信息管理规划、纸质及电子信息收集、公众信息提供、信息分发管理系统建设、信息管理控制、信息安全、信息技术管理、政府业务架构支持等工作。
这些规定保证了联邦政府信息的质量和服务能力，以便政府信息及时、准确、规范地提供给公众进行增值开发利用，使公众更充分地享用税收资助信息的增值服务。同时这也体现了政府信息作为有价值的资源、自由流向公民这一民主社会的重要本质，有利于最小化政府信息活动成本和最大化政府信息使用价值。
3 美国联邦政府信息增值服务制度的效果及启示
3.1联邦政府信息增值服务制度的效果
综上所述，联邦政府信息增值服务制度具有信息自由法支撑强、无政府信息版权约束、信息收费在补偿政府损失范围内、对增值开发利用限制少等特征。它使政府信息具有高质量、易获取和低价格三大优势，极大地调动了社会的增值服务积极性，实施效果利大于弊。
一方面，它促进了美国本土信息产业的繁荣和就业的增加。地理信息、气象信息、科研统计信息、环境信息、教育信息、历史文件等公开性强、规模大、具有商业价值的信息得到了广泛深入的开发利用。据估计先进的增值服务模式使美国政府信息的经济价值是欧洲的2倍，地理信息市场价值达到欧洲的5倍。与此同时，公众因此享有了更多、更优质的信息增值服务，联邦政府的信息职能也得到了优化。另一方面，商业化和私有化的增值服务也引起了部分公众的反对和质疑。科研领域反映，私营部门不关注那些无商业价值但却能反映发展趋势、评价政府项目的必要信息，因此这类信息未被收集、分发或难以定位；政府高科技数据的可获取性、可用性和长久保存也受到了影响；私营部门的经营导致信息价格上涨，甚至使部分科学研究被迫终止。另外，私有化使部分纳税人资助形成的信息，成为个别机构或个人的财产；高价和不合理的
3.2联邦政府信息增值服务制度对我国的启示
美国半个多世纪政府信息增值服务的经验教训，对我国具有宝贵的研究和借鉴意义：①鉴于当前我国政府对信息的垄断较强，建议减少制度对信息产业发展的束缚，鼓励企业更多地参与政府信息增值服务，理顺政府与企业在提供信息服务时的合作互补关系，促进政府信息职能优化和企业自主创新；②根据我国政府信息制度的体系，政府信息增值服务、信息公开和信息管理工作应“三管齐下”，相辅相成，尽量规避因过度追求经济利益而伤害公众基本信息权利或威胁政府信息安全；③重视信息定价策略，尽快建立我国政府信息成本计算体系，作为政府部门开展增值服务的收费依据，防止因盲目地商业化经营而阻碍政府信息增值服务和信息产业的健康发展；④借鉴美国联邦政府分发信息的“非歧视和少限制”原则，利用市场手段有效调节和防止企业利用政府信息提供增值服务时垄断和涨价；⑤继续完善我国政府当前的信息资源管理体制，进一步提高政府信息资源质量，为增值服务提供坚实基础。总之，唯有结合我国政策、法制、经济等实际，充分调动公众参与开发利用的积极性，才能不断完善增值服务制度。