财政制度改革下的国库会计职能研究
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财政制度改革过程中，国库会计原来特有、稳定的职能被边缘化，新职能尚未建立，整体职能弱化，削弱了国库会计在预算执行中的作用，必须加强研究。
首先，从制度、体制上加强国库会计建设。应根据财政制度改革的情况，从法律层次明确国库会计的新职能，赋予国库会计对预算外资金进行核算服务和监督管理的职能。要根据部门预算、政府采购监督财政资金的支付，按政府预算收支分类对财政收支进行会计分析；健全国库体制，人民银行要利用横向联网等现代化手段，收回商业银行国库，依据有关法律、法规对商业银行国库业务的市场准入进行审批，防止商业银行利用财政业务进行不公平竞争。
其次，从制度、体制上保证国库会计职能得以较好履行。这要求在财政集中支付改革中，一要将预算外资金纳入国库会计核算，可考虑地方国库开展现金管理，保证财政资金安全、增值，减少改革阻力；二要强化国库会计监督职能，同时考虑国库目前的承受能力及国库集中收付操作的普遍性。国库会计职能较好履行的有效方法是改造国库单一账户体系。通过建立国库单一账户体系，可以加强财政性资金管理，为国库单一账户归集财政性资金奠定基础。随着财政综合预算改革的规范发展，国库会计要对所有财政性资金进行核算和管理、扩大国库存款余额、增强财政调度和调控能力、增加国库现金管理规模，提高财政资金效率；同时，将预算外所有财政资金纳入综合预算管理，促进财政资金使用的公正性、合法性、公开性，建立公共财政基本框架。因此，应改造现行的国库单一账户体系，取消财政部门在商业银行开设的预算外资金财政专户和特设结算账户，扩大国库单一账户功能，为财政在国库设立预算外资金财政专户和特设结算账户，并将这两类资金同预算资金一同进行明细核算，共同构成完整的国库财政资金核算系统；保留商业银行为财政和预算单位设立的零余额账户，用以核算财政直接支付和授权支付。在改造后的国库单一账户体系下，财政资金全部归集于国库，国库拥有财政资金余额，银行不能拥有财政资金余额。改造的难点在于国库履行核算、监督职能后，会调整财政对预算外存款的所得利益，但在国库增加存款后，可以通过国库现金管理使财政资金增值，抵消财政阻力、降低改革成本。商业银行可能会因取消财政性存款而减少单位存款，降低商业银行资金流动性，但可以为国库现金管理提供交易对象，增强中央银行宏观调控的能力。因此，笔者认为，国库集中收付制度的改革方向是通过制度规范，将所有财政性资金纳入国库单一账户核算和监督，配合国库现金管理，实现财政资金收纳的方便、快捷、高效，财政资金分配的法治、公正、公开，财政资金存量的效益、安全、调控。
为保证国库会计职能得以较好履行，国库在财政制度改革中要主动配合，从制度、体制上健全、完善国库会计职能。一是要根据目前的预算外资金管理现状，制定预算外资金专户管理办法，建立商业银行预算外资金管理监督制度，做好全面管理财政收支的制度准备；二是要根据银行的现状，制定银行管理办法，严格监督银行的行为，制定处罚办法，规范业务；三是要根据政府的采购实际、加强政府采购监督、熟悉政府采购相关法规。
另外，要履行好国库会计职能，还应在人员、机构、体制上进行强化。一是根据业务发展，增加国库会计人员数量；二是增设国库工作机构，人民银行应当设置国库服务机构，实行全面经理；三是减少管理层次，适应新的财政体制，实行总库、分库、支库三级国库体制，三级垂直领导。
再次，要从技术、手段上增强国库会计履职能力。第一，国库会计可以加入现代化支付系统、进行同城票据清算、建立分析体系，从技术手段上增强国库会计职能。目前正在规划的国库数据集中，无论是数据集中或是账务集中，都应有利于增强人民银行履行经理国库的职能，从技术上确保人民银行具有全面经理国库的能力和优势；对国库现金管理、国债余额管理，在制度设计上应充分发挥国库的职能作用；对县支库改革，不能因人民银行支行职能的减弱而放弃县支库经理国库，应从技术上进行进一步加强，如考虑将县支库直接加入现代化支付系统，方便县支库办理财政集中支付结算等。第二，建立规范的集中支付网络。国库集中收付制度改革下应建立支付信息网络，一是建立财政内部职能部门之间的局域网络，以便于预算、国库、支付等部门对集中支付进行管理；二是建立财政与预算单位之间的网络，以便于财政与预算单位之间进行财政申请、批复、财政资金拨付；三是建立财政与人行国库之间的横向网络，用于传递财政直接支付和授权支付信息；四是建立国库与商业银行之间的网络，用于传递国库与银行零余额支付及清算信息；五是使国库与现代化支付系统联网，以便国库直接办理紧急直接支付。
财政集中收付制度改革的目的是加强财政资金监督，先监督、再支付，通过网络化管理，避免银行垫款而违反银行结算纪律。当前应着力通过建立财库、库银网络，从技术上和制度上增加国库的监督环节，实现国库对集中收付的监督。通过建立财政、国库横向网络，可以共享财政直接支付或授权支付信息，并根据法律、法规对财政支付信息进行监督、核算；通过建立国库与银行的网络，可以将国库审核、核算后的财政资金划入零余额账户，由零余额账户划拨最后的收款人，并将具体的支付信息反馈回国库，国库再反馈回财政，由此加强对零余额账户及具体预算单位支付项目的监督；杜绝财政与银行直接建立集中支付网络，减少国库监督环节。
第四，大力宣传、营造环境，提高社会对国库会计职能的认识。一是要提高社会对国库会计职能的认知。在进行部门预算、政府采购、收支分类改革后，国库会计应按照改革目标定期向社会报告，如提供“政府预算收支报告”、“国库会计监管报告”、“国库收支分析报告”，树立国库在预算执行中的地位和权威。二是要创造国库会计职能履行的外部环境。应制定、完善国库管理法律法规，营造依法行政的法律环境；深入改革财政管理制度，建立预算编制、预算执行的不同部门，完成国库职能的最终定位。