行政法上的信赖保护原则探析
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摘要:信赖保护原则是当今世界行政法发展的一个方向,也是对现代法治国家的必然要求。但是由于历史等多方面的原因,该原则在中国的地位还不高,相对于其他法律来说还是很新鲜的名词。真正在行政立法上认可该原则的是2004年7月1日开始实施的《中华人民共和国行政许可法》。但是从整体上看在中国行政信赖保护原则的规定还很薄弱,存在着诸多问题如行政补偿的范围不明确、保护范围过窄等问题。因此,发展该原则在中国的广泛应用,对推进中国的法制建设,打造诚信政府,构建和谐社会无疑有着非同寻常的意义。
关键词:信赖保护;信赖利益;行政赔偿;行政法
中图分类号:D92文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)21-0218-04
一、行政法上的信赖保护原则的基本理论
(一)行政法上的信赖保护原则的概念
信赖保护原则源于民法中的诚实信用原则,后来被引入到行政法领域。信赖保护原则,是指在行政关系中位于主体地位的行政机关应保护行政相对人因相信行政机关行为的合法性、合理性而无过错地参与其指导性、收益的期待利益的原则。有观点认为行政法信赖保护原则是指行政机关应当确保管理活动的明确性、稳定性和连贯性,从而树立和保护公民、法人或者其他组织对行政机关及其管理活动真诚信赖的原则,又称为保护合法信赖原则或者尊重合法信赖原则。
(二)行政法上的信赖保护原则的内涵
1.行政机关的行为应具有稳定性,不能朝令夕改,有义务维护其行为的安定性。只有政府行为稳定可靠,具有可预见性,符合正常社会人的正常思维,行政相对人才能相对合理地安排其行为,才能避免不必要的损失。信赖保护原则的树立“基于维护法律秩序的安定性和保护社会成员正当权益的考虑”。否则,不仅行政机关的权威性受到削弱,而且行政相对人的合法利益也无法得到保障。用一句简单的话来说就是行政机关要说话算数,不能苛求行政相对人义务性地相对地更改自己的行为,那样就本末倒置了。为民众提供更好的发展机会,维护社会秩序的稳定发展本是行政主体的职责所在,如果行政主体非但不致力于社会经济的发展,而是朝令夕改,无疑会破坏社会的稳定性和行政相对人的信赖利益,这也有悖于行政主体的责任和其存在的价值。
2.行政相对人应是善意。信赖保护原则对行政关系双方的约束是对等的。行政机关的行为一旦做出就不能随意更改。那么对于行政相对人而言,其在依据行政主体的行为而作出自己的行为时,主观上同样也应该是具有善意的,不能存在欺诈和胁迫的情况,不然其“信赖利益”就不应该得到保障,相反地,其非法行为还可能被追究法律责任。
3.行政主体应依法行政,在法律框架内行使其权利。行政主体有权行使自由裁量权,但必须在法律的框架内行使,还要遵守社会公序良俗,不能有悖于人民的正常思维。
(三)信赖保护原则的法理基础
1.诚信信用说。该观点认为,信赖保护原则是从民法中的诚实信用原则发展而来的,是诚实信用原则在公法上的类推,这种说法最初在德国也得到了体现和支持,本观点也被大多数的学者所接受和认同。此观点为众多学者所提倡,认为“信义诚实的原则乃至信赖保护的原则,是将在私人间适用的法原理适用于行政法关系的情况。”
2.法的安定性、有序性说。该说认为信赖保护的对象在于人民对原来法律状态存续的信赖,并防止事后的法律溯及,以保护人民的处分权。法的安定性、有序性包括两方面:第一,法律本身具有安定性,即法律规范必须是明确的,不存在相互矛盾的理解,这样社会成员才可以准确地依据法律来行事。第二,法律制定出来后具有稳定性和可靠性,国家不能随便地更改而使法律处于不确定状态、法律的溯及力受到限制。法的安定性说主张信赖保护原则得以确立就是为了维护法律的安定性。正是“本于法的安定性,行政行为须具有可预见和可预测性,人民预先知其所遵循,故人民因信赖行政行为所生之损害应予以保护。”
3.维护相对人权利说。行政行为的作出并不是完美无缺的,由于各方面的原因,定有某些不合理的地方。如果行政主体为了避免原行政行为带来的危害,就要改变或撤销原已作出的行政行为,这样势必会影响到善意行政相对人的信赖利益。该学说认为信赖保护原则实质上是为了保护人民的基本权利而确立,是为了保护公民的合法权利免受政府不正当行为的侵害。
二、信赖保护原则的确立与发展
信赖保护原则对于中国来说是舶来品,源自于德国,其被视为此原则的母国。
(一)信赖保护原则在德国的确立与发展
信赖保护原则源于一战后期的德国,真正形成学术风气的则是在二战后。其在德国的出现原是用来纠正和限制行政撤销自由原则。行关于信赖保护原则的起源,学者有不同的说法:学者J.Mainka认为,信赖保护的法思想于第一次世界大战后,在各邦行政法院的判决中已经出现;另一学者F.Gowa认为,信赖保护是诚信原则使用之例,因为早在1901―1906年间,各邦行政法院在行政处分撤销、废止之限制的案例上,就已经援引。也有人认为,信赖保护原则起源于1956年发生的一个案件。1956年德国行政法院受理了一个关于行政抚恤金的案件。当时的西德民政局答应给予一名东德的一名已故公务员的遗孀一定的抚恤金,随即后者迁到了西德开始领受政府发放的抚恤年金。然而后来发现这名寡妇并不符合抚恤年金的发放标准,当地的民政局以此为理由决定停止对其继续发放抚恤年金并归还已经领受的资金。最终,该寡妇赢得的这场官司,法院认为在此案中,依法行政原则与法的安定性原则相冲突。法院在处理本案中认为行政机关在作出决定前应对依法行政原则所保障的公共利益和保护私人对行政行为合法性的信赖需要进行衡量,只有在前者对后者占据优势时才可以撤销原行政处理。当然,给予该寡妇的抚恤金是违法的,但是中断给付行为又违法了法的稳定性原则,因为她的行为是基于西德柏林民政局的补助决定而安排的,是基于对民政局的信赖而行使的。1973年10月召开的德国法学者大会将“行政上之信赖保护”定为会议的第二主题,信赖保护作为一项公法原则的地位终告奠定。
德国法律在作出相关信赖保护之前,信赖保护原则已经被确立为宪法性的基本原则之一。那么,信赖保护原则在德国不仅是行政法上的一个重要原则来规范政府行政行为,而且在宪法这个层次上对行政行为也产生了约束的效力。
(二)英美法系
与德国侧重于实体保护不同,英国侧重于程序法上的保护。与德国信赖保护原则相对应的是合法预期原则。此外禁反言原则也涉及信赖保护的问题。但是,行政主体行使行政权以后,如果该行政行为的存在与社会公共利益发生矛盾或者该行政行为本身就是违法的时候,当然可以被变更、撤销或废止并且不受不准翻供原则的限制。信赖保护主要是从德国法,特别是德国民法中有关公序良俗的概念加以引申,而英国公法中的正当期待则主要是从合同法及普通法有关习惯的法律理念进行推导,两大法系在实质上殊途同归。
美国法与英国法同样属于普通法系,在英国法上发展而来。美国法律上没有明确的信赖保护原则,但有着能体现该法律精神的类似原则。在美国,“行政机关改变长期适用的政策,如果对于真诚信赖政策的人发生影响时,不能通过裁决,必须制定法规。行政机关通过裁决建立规则不能违反原先得到行政机关同意而广泛流行的习惯。”信赖保护原则主要通过行政机关之间的充分忠实和信任原则、一事不再理原则、禁止翻供原则、遵守先例原则、限制规章(即《联邦行政程序法》中的“RULE”,故也有人译为法规)的生效日期及溯及力等途径得以体现。
(三)信赖保护原则在日本的发展与表现
日本法的一大特点就是善于吸收消化他国的先进法律思想并应用于自身。日本从20世纪60年代开始引进信赖保护原则,并将其与诚实信用原则,禁止反言原则结合在一起,并明确的将其发展为行政法的一项基本原则。但仅限于行政行为,且多是授益性行政行为的撤销与废止。在日本,盐野宏教授认为:“信赖保护原则乃至信赖保护的原则,是将在私人间适用的法原理适用于行政法关系的情况。”日本行政法中信赖保护原则的适用体现在对行政行为撤销、撤回的限制上。当行政行为是赋予国民以权利和利益的所授益性行政行为,或者是给第三人带来法律利益的复效时,行政厅就不得以不当或违法判断为理由,随意撤销该处分,也不得因事后不符合公共利益而若不加限制地允许其随意撤销或撤回,就会导致损害行政法律关除非特别公益上的必要性远远超过尊重国民既得到利益的必要性。
(四)中国台湾地区的行政信赖保护制度设计
信赖保护原则在台湾的发展要比大陆要早,也属于行政法的一项基本原则之一。20世纪60年代,台湾开始从欧洲甚至日本引进信赖保护原则,开始重视对行政机关的自由裁量权的制约。主张行政机关对瑕疵行政处分有撤销权,但该项撤销权必须兼顾信赖保护原则,即对当事人信赖处分合法之正当权利与利益予以保障,并对因撤销所受的损失加以补偿。
三、信赖保护原则在当代行政法上的地位和作用
(一)信赖保护原则在当代行政法上的地位
信赖保护原则,源于民法领域的诚实信用原则,后被一些国家在立法上予以确立,上升为行政法的一项基本原则之一。在当代行政法上,信赖保护原则应单独地成为行政法的一项基本原则,而不能被其他的基本原则所包含,其理由是:
1.行政合法性原则要求行政主体拥有的职权依法形成,违法行政无效并应承担相应的法律责任。而信赖保护原则强调了政府的行为不得任意损害行政相对人的合法合理的期待利益,即便这种侵害在并没有违反行政行为的合法性原则,在这点上来说甚至对依法行政形成了一定的冲突。
2.行政合理性原则要求的是行政行为必须客观适度,符合平常人的思维方式。但是如何确定行政行为的合理性呢?这个则很难评价,这就给行政自由裁量权留下了很大的空间,那么在这种情况下,如何保障行政相对人的期待利益呢?因此,仅仅依靠行政行为的合法性和合理性很难充分地保障公民的正当利益,信赖保护原则就是对这一缺憾的弥补。可见,行政信赖保护原则绝非行政合理性原则所能代替的,其适用范围应该比行政合理性原则要宽,它同时可以限制行政法上的自由裁量权。正是因为信赖保护原则兼具普遍性、独立性和指导性等特点,决定了该原则在当代行政法上的重要地位,所以其应当成为中国一项独立的当代行政法的基本原则。
(二)信赖保护原则在当代行政法上的作用
1.制约行政主体的自由裁量权,保护行政相对人的信赖利益。行政法上的信赖保护原则的内容是行政主体应保护行政相对人因信任行政行为的权威性、合法性而无过错参与其收益的期待利益。如果处于行政主体地位的政府朝令夕改,那么将损害行政相对人的期待利益,而且也破坏了法的安定性和社会的秩序,所以必须制止政府滥用自由裁量权这也是行政信赖保护原则的宗旨所在。
2.有利益打造“诚信政府”。由上所知,信赖保护原则源于诚实信用原则,当然保留着其基本的精神,只不过由对民事主体的要求转变为对行政关系双方的要求。信赖保护原则,禁止政府滥用自由裁量权,损害行政相对人的合法利益。如果相关的法规更改或是所作出的行政行为所依赖的客观情况发生了变化,行政主体也应谨慎行事。如果不改变原行政行为会造成更大的公共利益的损失时,不得不改变,也要充分考虑到并补偿的利益。只有这样,才能使人民相信政府,维护行政主体权威,提高行政效率。
四、信赖保护原则在中国的现状及完善措施
如上所述,信赖保护原则在制约政府自由裁量权,维护行政相对人的期待利益,维护法的安定性方面发挥着重要作用,但是从中国的立法情况来看,其还没有得到应有的重视,有关的行政立法也很少,存在许多不足之处。信赖保护原则在立法上主要体现在零散的规定中。国务院于2004年3月颁发的《全面推进依法行政纲要》,其中关于诚实信用的规定“非因法定事由并经法定程序,行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定;因国家利益、公共利益或其他法定事由需要撤回或变更行政决定的,应当依照法定权限和程序进行,并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以赔偿。”
2004年7月1日开始实施的《中华人民共和国行政许可法》明确提出了信赖保护原则,该法第8条规定:确认合法行政许可决定的效力,明确它的受法律保护性;对行政相对人由此产生的信赖利益优先适用存续保护;只有在变更或撤回合法许可行政决定所维护的公共利益大于相对人的信赖利益时,才适用财产保护。该法第69条规定了对违法行政许可决定的信赖保护:行政许可决定由行政机关违法做出,或因被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段获取,行政机关应予以撤销;行政许可由行政机关违法做出、行政相对人对此无过错且合法利益受到损害的,行政机关应予以补偿。但是中国现在还是有了一定的成长的土壤。社会主义市场经济稳步发展,公民权利意识逐渐加强,传统的行政目标与行政管理手段进一步发生变化,行政管理手段的权力性与强制性色彩减弱了,淡化了,而越来越体现为一种民主与协商精神。
(一)中国关于行政信赖保护原则的规定还很薄弱,存在着诸多问题
1.保护范围过窄。在中国的法律法规上,仅仅在《中华人民共和国行政许可法》中确定了信赖保护原则,即只适用于行政许可这一授益行政行为。实际上,信赖保护原则应贯穿于行政行为的全过程,适用于具体行政行为和抽象行政行为,适用于收益行政行为和负担行政行为。只有这样才是完整的,才能切实实现它的功能。这是因为中国的法治建设在整体上还处于传统的阶段,这种现象在行政法上体现的尤其明显。这与中国的历史文化的发展有很大的关系,另外也深受中国近现代法律发展历史的影响。
2.公共利益的范围确定问题。信赖保护原则牵扯到公共利益的确定范围的问题,表现为只有当撤销行政行为所要维护的公共利益大于所影响的行政相对人的利益时,才有可能实施撤销的行为。那么,如何确定公共利益范围的大小将密切关系着行政相对人的信赖利益,也是行政主体撤销原行政行为的主要依据。但是,在中国的相关立法中并没有关于公共利益的准确界定,那么在实际的行政事务操作中,如何确定公共利益的范围呢?这样就带来了很严峻的问题,这也进一步加大了对原本在中国就没有形成主流的信赖保护原则在中国推行的难度。因此,若要实现信赖保护原则在中国的全面发展,对于公共利益的确定标准则要尽快完成,否则,信赖保护原则就无法实施,因为缺少了衡量这一标准的尺子。
3.行政补偿的范围问题。信赖保护原则要求,当行政机关撤销、废止原行政行为时应予以赔偿。它调整着国家利益与个人利益,全局利益与局部利益的关系。但是我们应该看到,在中国行政法中关于行政补偿的规定并不是很多,而且分布得比较零散,还没有形成科学合理的系统,存在着补偿范围过窄、缺乏明确的补偿程序等问题。另外,关于补偿的标准也没有明确的标准。诸多的问题都影响到信赖保护原则在中国的实施,不利于保护行政相对人的利益,更阻碍了中国行政法向更高层次的发展。
(二)信赖保护原则在中国的完善
1.给予信赖保护原则应有的地位,把其确定为行政法的一项基本原则。信赖保护原则启蒙于一战时期,后来经过发展,已成为当今行政法的潮流与趋势,体现了现代行政法的精髓,对于中国的行政法建设无疑有着重要的意义。中国的行政法的发展在真正意义上只有二三十年的历程相对于法治先进国家来说,已经落后了很多,因此,我们应大胆借鉴他国的经验,而不能再裹足不前,而应将信赖保护原则确定为中国行政法的一项基本原则,有利于推进中国行政法发展的科学化与系统化,无疑会对行政主体的地位形成合理的监督。否则,继续漠视信赖保护原则的发展,不去追赶当今行政法的发展潮流,那么,中国的行政法的发展只能落后于先进国家越来越远,因此我们努力推动信赖保护原则在中国的发展,在法律上认可该原则才是根本的措施。
2.制定相关的程序法。行政法的实施需要遵守一定的程序、顺序与方式,这就是行政程序法,行政法本身也更倾向于行政法而不是实体法。另外,有权利必有救济,因此,当行政相对人的信赖利益遭到损害时必须有补救措施,制定科学系统放入行政程序法,可以有效地防范滥用行政裁量权,保护处于相对弱势的行政相对人的利益。
行政程序法规范了行政主体应该做什么,不应该做什么以及行政行为的依据和步骤,这样行政主体在实施具体行为前就不能不考虑其合法性,它也为行政相对人确定行政主体的行政行为的合法与否提供了有力的标准,在合法利益侵害时也不至于失去最低的法律保障。
3.适当扩大补偿范围,建立完善的补偿制度。中国行政补偿范围不仅过窄,仅限于行政许可这一受益行政行为,显然难以实现这一原则的宗旨。在信赖保护原则发展比较完善的国家,例如德国、日本等,其信赖保护原则补偿覆盖的范围相对于中国来说要宽泛得多,因此要真正实现信赖保护原则的内涵和目的,就要扩大赔偿范围,既要包括对具体行政行为的约束,也要包括对抽象行政行为的约束,既包括对收益性行政行为的约束,也要包括对负担行为的约束。只有在补偿范围上下足工夫,才能为行政信赖保护原则在中国的推广和实施提供一个有力的保障。
4.完善行政行为的撤销与废止等相关的制度。信赖保护原则要求对行政行为的撤销与废止有严格的限制,行政行为已经做出即发生效力,非经法定事由和程序,不得随意撤销与废止,特别是撤销该行政行为将会严重损害公共利益,或者该行政行为所保护的期待利益明显大于撤销行为所要保护的公共利益时,禁止撤销原行政行为;对于合法的行政行为,行政主体也不得随意撤销,只有在作出的原行政行为所依据的法律和客观情况发生了变化,行政机关经过各个方面的考察和综合分析认为如果其继续实施下去会造成更大的公共利益损害的情况下,行政行为才允许废止,但行政相对人因此而受到的损失,行政机关仍需补偿,而不能以客观情况的变化或法律法规的更改而剥夺其维护其合法的信赖利益的权利,这些都是破坏信赖保护原则的行为,应该在政府的行政生活中得到限制甚至杜绝。
五、结语
众所周知,由于各种原因,中国的行政法真正意义上的发展历程还很短,只有几十年的发展历史,因此难免存在着行政法律意识淡薄,传统型思维还很强的问题。信赖保护原则是当今世界行政法的发展潮流和趋势,体现了对当代法治国家的要求也是一个国家法治进程的发展程度。该原则在中国的立法还很零散,适用的范围还很窄。因此,加快该原则在中国的发展,对于推进中国法治的现代化进程有着特殊的意义,这也是时展对我们的要求。
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