再论文化产业政策的边际内置谱系内置
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摘要：就政府对文化产业制度的支撑而言，产业政策体系及其边际内谱系拟置无疑是基本功能结构的承重所在，一切文化产业涉身者都必须将自己的命运绑缚于拟置之中，所以于政府和产业涉身者都是无法逃避的制度依托。本文着重讨论财政支持政策、内外贸易政策和人力资源政策，以“再论”予以边际内完形，实现谱系完形的学理设定目标。
中图分类号：G124
就政府对文化产业制度的支撑而言，产业政策体系及其边际内谱系拟置无疑是基本功能结构的承重所在，一切文化产业涉身者都必须将自己的命运绑缚于拟置之中，所以于政府和产业涉身者都是无法逃避的制度依托。对这一重要议题，笔者曾经撰写《论文化产业政策的边际内谱系拟置》一文， ①讨论过产业准入政策、企业治理政策、社会成本政策、价格调节政策和银行信贷政策等五大构件，但未及讨论财政支持政策、内外贸易政策和人力资源政策，因而没能实现谱系完形的学理设定目标，故尔以“再论”予以边际内完形。
一、在政府主导的文化产业政策体系中寻求财政支持政策
在所谓全球认可的“新西兰模式”里，之所以出现“就改革而言，《政府部门法》和《公共财政法》已经获得令人欣慰的赞誉，尤其来自那些资深管理者以及政治家” ②的积极局面，其中重要原因之一就在于政府治理结构中，财政资金与市场资本的清晰剥离，以及剥离之后对财政资金效率和公共服务效率的更具目标性。在小政府大社会和预算紧缩的效率追求道路上，不仅全面福利诉求的那种“政府以及其它权威机构选择其提供条件的责任，这些条件就是能够使人民走向富裕生活以及促使其获得更加有益的休闲方式” ③开始受到财政理性的有条件遏制，而且“公共财政管理的产物（包括现金投资、债务结构、预算以及其他）皆与社会协商有关”④ 的投资指向和债务取向都必须远离于市场利益竞争的在场游戏之外。一句话，定义的边际闭合使得财政政策与市场政策成为相对独立的政策循环空间，因而在我们的所议中也就与文化产业政策处在完全不同的政府功能序列。
但是，在社会生存的动态性演化过程中，人们发现对出台政策的主体―政府而言，实际上很难做到边际闭合的不同政策体系之间完全密不透风，而且在穿透客体性问题坚甲和寻求政府功能极大值的过程中，彼此之间严格条件限制下的主动链接，往往会产生意想不到的政策实施绩效。具体到中国语境，则事态还有其另外一面，那就是在国有企业占据市场份额较大比值的情况下，政府不可能也不应该遵循市场资本主义传统信条的“非干预主义”，因而公共财政与市场资本之间也就不可能做到严格意义上的边际闭合，甚至不排除在特定情况下财政资金在投向市场后成为某一时域市场资本的激活力量乃至主导力量，一个典型的案例，就是2009年政府实施的四万亿一揽子救市计划中，直接财政投入就是其中的主体部分，其积极效果和敏锐反应令世界为之惊叹，这与“新加坡模式”的“当政府认为市场处于警戒状态时就会提供投资资本” ⑤的情况无疑有过之而无不及。考虑到这一重要制度背景参考因素，在我们思考中国文化产业政策的体系建构时，就不仅不要被“完全市场化”命题束缚手脚，而且要有目的在两个闭合边际中寻找功能链接的制度接口，从而在政府主导的文化产业政策体系中尽可能寻求财政支持政策。
（一）改变政府支出结构 增加文化采购比重
在目前的体制条件下，这种寻求的第一个可能性空间，是改变政府支出结构，大规模增加文化采购比重，通过政府文化采购，一方面提高公共文化服务的范围、水平和供给能力；另一方面形成对文化产业的财政性消费拉动，而且这种财政性消费拉动对更加普遍意义的市场消费拉动具有巨大的导向作用和激活力量。狭义的政府文化采购，意味着对文化产业生产成果的现金给付，其所采取的诸如“目前的部级评估形式详细地列出了公共消费支出的细目分类” ⑥以及这些分类的具体实施，会成为文化产业市场扩容的买方牵引，所以它被纳入所谓“社会模式”并在与美国的“个体模式”分异中确立其“欧洲必须继续坚持这种社会模式，使之成为世界各国的典范”⑦ 。广义的政府文化采购，意味着年度文化总支出，虽然这些支出大多数都是非现金给付而且亦非直接以文化产业为采购对象，但是总量年度递增终会孕育培养政府的文化消费能力和文化采购需求，进而也就会转换为间接性文化产业指向的政府文化采购拉动，转换为公共文化消费的可持续性和政府文化采购的后劲，如“大型国际活动及其与之相适应的城市策略，在过去的一段时间里已经成为规划调整的影响要素”⑧ ，也具有广义政府文化采购的蕴含。总之，无论是狭义政府文化采购还是广义政府文化采购，对中国语境而言，政府作为的空间仍然无比广阔，因而也就意味着对文化产业的采购性财政拉动将会起到无可限量的产业拉动作用。
（二）文化产业引导基金注入
这种寻求的第二个可能性空间，是积极市场干预条件下适度规模文化产业引导基金的注入性输血，一方面规模控制立足于确保政府转换角色，致力于文化产业的直接操盘，另一方面又必须对文化产业振兴所需要的金融资本、产业资本、社会资本和风险资本等具有资本吸附功能。事实上，这一注入性输血过程中，文化产业引导基金的吸附力主要有两个向度：其一，尽可能减少各种资金、人才和项目进入文化产业领域的起步风险，算是政府对新兴产业振兴的一种风险转移，从而起到减轻进入者风险预测难度的缓冲作用，并且使更多的投资者由此淡化其过度迷恋于“微观经济尺度在产业或者市场中提供一种有价值的对关键行为的反思”⑨ ；其二，尽可能给那些流转中的资金、人才和项目建立一个有诱引作用的风向标，算是政府给市场一种产业倾斜的信息提示或者立场表达，从而使那些敏感的投资者迅速窥视到某种趋利性产业发展潜力和政府对这种潜力的政策激励；对特定地区的区域经济发展而言，类似的信息提示或者立场表达就变得尤其重要。经济学家所谓“当下区域经济发展的分析，很大程度上根据两种理论建构：‘产业聚集’以及‘制度创新’” ⑩。其实两个方面都为产业引导基金预留了功能实现空间。问题在于，文化产业引导基金的市场注入，必须严格按照市场游戏规则进行，现行各相关省市将其掌控于宣传文化部门之手并成立支配权的文化产业办公室的做法，将不仅起不到风向标的作用和产业起步的风险缓冲功能，而且会给市场准入和产业秩序建构带来一系列纠缠不清的负面后果。
（三）寻求税收优惠 获得财政补贴
这种寻求的第三个可能性空间，是成本政策讨论中已经涉及的税收优惠和尚待此处进一步给予讨论的直接财政补贴。就税收优惠而言，除了降低成本并使文化产品增强其市场竞争的价格优势外，通常所谓“休税期―几年内对投资行为的临时性减税―在发展中国家而非发达国家做法相同”! ，其实还包含另外一层意思，那就是吸引外资并使所在区域迅速形成产业聚集效应，从而达到培植税源和增强征税后劲的中长期利益目标。毫无疑问，这样的财政政策一旦在发展文化产业过程中有效实施，那么无论对产业发展还是对税源补充后的财政能力扩张，其功效将一定会比其它产业领域更加明显。就直接财政补贴而言，面向文化产业振兴的积极财政政策，一方面会给文化产业以较大比率的贴息额度，从而促使金融资本向文化产业领域顺利转移；另一方面会给绩效突出的文化企业以较大幅度的政府奖励，从而激励更多的文化生产企业通过一切手段提高生产力和利润率，还有一方面会给转制改企的文化生产经营单位以较大规模的遗留问题现金支付，包括债务清偿、工龄与养老金补偿以及住房公积金追缴等等，从而为大批国有转制的文化生产单位迅速形成市场竞争力提供财政范围的补贴性支持，而这也是中国国情背景下发展文化产业的特殊政策支持模式。
二、促文化产业与国际接轨
文化产业与文化市场虽有各自不同指涉边界，但这两者的边界却是彼此相连甚至还时有叠合，诸如贸易问题，就充分体现其叠合问题空间及其相关问题域。如果文化产业专家只是一味关注生产环节的诸如“实际上，它主要是（特殊情况除外）通过投资过程，投资相对稳定的工厂 、设备、基础设施、劳动力和土地，由此新的商品得以产生并获取剩余价值” @，那就等于在生产企业门口自行堵塞通往剩余价值的兑付之路，是内倾视野微观经济学知识域技术理性放大的线性思考方法。正因为如此，也就迫使文化产业专家还必须不断地顾及文化市场，顾及到文化产品一旦进入流通环节后究竟会有哪些完全不同的市场反映结果，而这些顾及最终也就必然反映到文化产业政策体系中对内对外贸易政策的市场保障功能，既包括市场理性中自由市场控制理念的“依靠市场规则维护社会和谐，在社会和谐中协调个体消费行为，乃至将社会和谐观与宇宙自然观相统一”# ，亦包括消费理性中消费者权利主体的“消费者调节：经济生活中生产者及其不对称信息”$ ，总之都必须依靠政府给定出具有统辖意义的市场政策，并在市场政策框架下具体给定有助于文化产业振兴的内外贸易政策内容编序。
之所以内贸政策仍然具有独立编序意义，是因为就中国的现实国情而言，文化市场并未实现全面对外开放，所以也就无法纳入全球统一市场的一体化贸易框架，传统贸易壁垒的那种“许多北方工业化国家在关税保护下发展，一些贫穷国家，尤其是东亚新兴工业国家，过去也是遵从其榜样，逐渐懂得运用贸易政策和产业政策” %，对新兴的文化产业以及世界文化市场而言其情形更是如此，这就决定了内生文化市场需求的主导地位以及文化产业市场导向的主要目标，因而也就决定了边际内文化贸易政策对新兴文化产业市场拓展的必要性。而外贸政策的凸显，则是因为全球化浪潮及世界文化市场竞争格局的不可阻挡。既然发达国家普遍呈现为“视听贸易争端正变得愈来愈重要，对这些国家来说，国内抑或国外都存在‘G8’富裕国家的魔圈” ^，那么发展中国家尤其是后发性文化产业国家，文化产业所面临的国际贸易障碍就一定会更加有过之而无不及，并且迫使其不得不跟进性地出现“在发展中国家经济与社会环境的不同区域，全球化导致一系列的转变” &，当然也就包括文化产业政策的适时转变以及对外贸易中跨越壁垒的有效转型，唯其如此，后发性文化产业国家才有可能在重新排序中参与全球文化产业分工和全球文化市场的份额分配。一段时间以来，中国文化产业一直饱受走不出去的痛苦，由此也就出现政府与市场具有合力效果的所谓“走出去战略”的呐喊，而这种呐喊之所以不能出现强有力的国际文化产业竞争中“中国制造”的出场景观，除了经济竞争力、文化影响力和文化产品跨文化优势等基本面仍然过于孱弱外，还有一个重要理由，就是外向文化贸易政策乃至文化进出口制度建构等还不足以支撑这种激烈的竞争，政策功能缺位在中国文化产业的国际接轨中无疑是滞阻因素之一。
（一）完善产权贸易政策
消解这些滞阻因素，重要取向之一应该着力于产权贸易政策的完善，正如产权经济学家平乔维奇所说的那样，“排他性激励着拥有财产的人将之用于带来最高价值的用途；可转让性促使资源从低生产力所有者向高生产力所有者转移；而所有权的立宪保证把经济财富的积累与政治权力的积累分离开来” *，这种分离在市场经济演化深度和延展广度到了一定指数以后，就不仅显示出立宪保证的根本制约意义，而且强烈呼唤操作程序中的政策容量与政策规范。尤其当产业运作与资本运作绑缚到一起的时候，例如将产权持有的股份结构与资本市场中这些股份的股权市盈率紧密联系到一起之后，相应的股权交易政策对新兴的文化产业而言就变得迫在眉睫，否则无论是融资还是资产盘活都变得束手无策。就中国文化产业目前的产权治理情况而言，版权或者广义知识产权的政策建构已相对稳定，但股权或者有形物权（文化产品所有权的另一面）等的政策方案却仍然十分薄弱，而国际文化产业学家态势分析的所谓“这种基本上一边倒的贸易，在欧洲导致巨大的文化‘美国化’的哀叹。但事实上已经实现的是贸易利益，而非文化本身” (，恰恰给我们的启示就在于，产权贸易竞争将会在国际舞台上给中国文化产业以极大的挑战，尽快完善产权交易政策无疑是对这种挑战的积极应对。
（二）完善进出口服务政策
重要取向之二应该着力于进出口服务政策的完善。所谓进出口服务：一方面指涉促进性的政府配套政策，为文化产业的国际市场拓展提供制度性保障支持，就仿佛韩国式的“韩国海外信息服务中心（它在政府信息部的领导之下），在埃及或者蒙古，以收费或无偿的方式，向传输网络提供电视剧” )，以政府资助的政策方式拓展海外文化市场；另一方面指涉监管性的政府配额政策，为国内文化市场的均衡性与国际文化产业分工的合理性提供WTO规则允许的政府保护，就仿佛英国式反思的“政府政策显然直接抑或间接地影响着艺术市场，出口限制以及某些税收刺激直接影响着出口，而税收刺激则具有一种间接的贸易消解的效力，尤其当它鼓励国内保护或者涉及博物馆展览时会如此” _，强调政府在市场开放与产业保护之间寻求平衡并显示出对贸易保护主义的隐忧。对于像中国这样的后发性文化产业国家而言，文化产业还处于幼稚产业阶段，如何利用WTO规则的有利条件而规避其不利条件，制定出较为完善的文化产品进出口贸易政策，对于中国文化产业有效参予国际产业分工意义十分重大，这除了自由竞争本身的压力所致外，还包括那种文化贸易中未必完全善意的诸如“我们知道，从不同的历史观点看，中国既可以被分类于美国的朋友并且相信在美国的想象中还将会发展，亦可以成为抵抗其领导地位的敌人” +，事态之复杂或者挑战之尖锐由此可见一斑。
（三）完善关税调节杠杆政策
重要取向之三应该着力于关税调节杠杆政策的完善，当务之急是要在国家关税政策总体框架中列编文化贸易关税的专项编序，而不是挂靠其它编序进行类推性政策换算，因为这种类推性换算与文化贸易的实际调节需要和杠杆有效性，往往存在比较大的距离。在中国文化的前产业化时期，狭义文化交流之外的文化贸易既不具有战略意义亦不具有产业意义，即使有也大多局限于民间性的个案状态，或者只不过存在于辉煌从前的中国古典贸易时代，诸如新加坡学者2006年在休斯敦告诉美国人的所谓“‘王朝中国’与东南亚的关系很大程度上建立在‘软实力’的基础上……正是中国的经济实力及其文化优势，使得这些国家进入其势力范围，这是他们关系驯化的吸引力所在” 1，表明中国古典贸易时代里海外贸易很大程度上依赖着文化贸易以及这些贸易所带来的文化影响力，同时也表明现代中国贸易中这种文化贸易规模及其影响力在海外学者看来已经不复存在。既然文化贸易规模没有形成，类推性政策换算的操作有效性当然很大，但问题是，随着中国文化产业化时代的到来，尤其随着国际文化产业竞争中中国文化贸易参与的迅骤提速，文化贸易规模扩张以及文化产品进出口关系的日趋复杂化必然很快成为现实，于是类推性政策换算就将失去普遍功能和广泛操作中的尺度意义，独立而且完善的文化贸易关税政策编序以及相应调节性工具的功能化与体系化，就成为文化产业政策体系中的重要建构内容，其重要性丝毫不逊色于投入产出经济分析所关注的“如果没有对贸易处置和税差的解读，任何呈现出来的国家统计数据都是不完备的，这种呈现既包含国内亦包含国际”2。
三、制定有效的人力资源政策 在文化产业领域实现规范功能
对经典的政府治理理论而言，作为公共政策的人力资源治理范围基本上限制在“体制内”，这是降低政府成本和提高政府效率的重要维度。至于市场和产业所涉及到的人力资源诸问题，其治理功能更大程度上有赖于市场和产业运行的自衍系统与自稳结构，即使政府在谋划就业率和社会人力资源总体开发计划之际，也并不意味着对自衍系统与自稳结构的直接功能干预。诸如“公共行政部门正日渐努力调整其人力资源管理策略”3 ，或者所谓“人力资源规划是人力资源需要的预测以及对人员预期缺额的规划性配额” 4，因其体制内边际封闭而与市场背景的产业人力资源问题不相交涉，所以仍然是官僚制政府治理结构的设计或者遗存，尽管在技术方案层面与市场人力资源政策面之间具有可换算性，但毕竟其政策覆盖的基本面在于“就像韦伯所指出的那样，官僚制涉及整体行为的清晰层级切分，这种切分在官方被认为是内在职责，不同控制系统和约束力并体现在制度设计之中” 5。随着官僚制在公民社会建构中日渐受到合法性质疑，同时也随着服务型政府转型取向日渐受到世界许多国家的青睐，大服务观念下政府市场模式的“自由市场的优点在于它有能力协调买卖双方各自的决定，进而提出一个市场能接受的价格。这样的逻辑也可以应用于公共部门，但条件是公共部门的行为必须充分地市场化”6，使得政府的社会治理扩容并更大范围地将公共行政政策与市场监管政策进行功能整合，由此也就导致政府对产业领域的人力资源议题具有政策干预的合法性和有效性，并且这种功能兼容背景下的干预与计划经济时代的直接权力替代之间存在着本质差异。
正因为如此，无论是中央政府还是地方政府，无论是制定总体性战略发展规划还是制定具体化产业振兴规划，都会把积极的人力资源政策纳入其战略安排之中，而且人力资源政策的科学性以及功能有效性与否，将会直接影响到区域经济发展水平或者特定产业的发展速度，原因之一在于“从政策角度看，动摇这种理论构架的关键证据是，在某一给定地区其合格工人的重要性会增加至有形工资和溢价工资的涨价，这将不仅提高该地区自身的生产力，而且也会提高少数合格工人的生产能力” 7。进一步的问题还在于，具体到文化产业，则人力资源在产业中的要素比重更大，因而适配性人力资源政策是否到位也就变得更加重要，情形就仿佛“每一部电影产品都带来特定生产企业及独立签约人的聚集，除了天才，每一个人都有其一技之长”8 所述，组合的每一个细节或者单元，都将会在聚集过程中对人力资源政策有一系列规范化诉求，否则就会出现市场混乱并因此而制约产业的顺利发展。总之，针对中国文化产业振兴来说，人力资源政策不仅急待政府给予规范，而且这种规范的有效程度直接制约产业振兴的命运，因为市场背景的广义人力资源政策并不能获得向文化产业直接移植的适配性和有效性。
要想在文化产业领域实现规范功能，首先就要在人力资源开发层面形成激励机制完备的人才聚集政策，也就是说，这些政策既包括政府人力资源管理部门已经出台的一系列基本政策，同时也包括适应文化产业特殊诉求的对这些政策的突破，进而在规范与突破相整合的基础上形成鼓励文化产业人才聚集的新的政策规范。这些新的政策规范一方面充分体现为激励性的“一些制度因为个体绩效奖励个体，而另一些因为集体的绩效奖励雇员团体或团队，还有一些制度在组织或个体商业团体中所有的雇员之间分享激励报酬” 9，另一方面则充分体现为竞争性的“公开标准以及良好的进入可能性，鼓励新的竞争者在他们认为合适的时机能够容易进入市场” 0，所有诸如此类的体现归结到一点，就是在文化产业域保持一种制度支撑的高创意人才吸附机制，通过人才吸附机制的政策可持续性，保障文化产业稳定增长的可持续性。
其次则要在人力资源管理层面形成公平的薪酬计量与绩效评估的行业统一指标体系，因为文化产业作为高风险、高附加值同时也伴之高创意的产业门类，劳动关系的弹性限度远远大于其契约稳态，而薪酬计量结构中的弹性系数和绩效额的个体性特征，其动态变量特征较之其它产业域更加突出，从而导致非规范性、反市场性甚至暗箱操作现象在正负两个向度都极容易发生。毫无疑问，在文化产业链的任何一个环节，其人力资源管理中简单套用薪酬计量的诸如“资历工资（包括依据生活费用的薪酬调整）、绩效和技能工资以及收益共享计划” -，或者直接移植绩效评估技术方案中的“使用量度表，尤其是将取值范围定在1～5，并以此作为绩效评估手段” =，都难以达到科学性与公平性相统一的薪酬政策效果，由此也就决定了制定更加具有针对性并有效覆盖文化产业复杂情况的薪酬政策，就成为人力资源政策聚焦文化产业过程中绕不过去的一条路。
再次还要在人力资源培训层面形成长效机制和社会供给体系，这意味着不仅要通过刺激政策引导文化企业不断提高员工培训的积极性，使其“聚焦于新的人力资源政策，企业必须帮助人们变得成熟和充满自信以驾驭新的环境……并且企业必须意识到，重新审视人力资本以及强调团队合作，是在应对经济全球化挑战面前开拓工厂及增加工人的最佳路径” Q，而且政府要增加其财政投入为新兴产业提供稳定的产业后备军和人才供应链，例如在高等教育和职业技术教育中加大文化产业高层次人才和高素质从业者的培养力度，从而在国家产业战略和民族人才工程高度“既效力于当前情况的高度重视亦着力于长远变化的潜在发展轨迹” W，由此就不仅使文化产业振兴规划从一开始就可以获得人力资源要素的核心竞争力，而且还能确保在国际文化产业竞争中不断获得对这一核心竞争力的推动力量。
注释：
①原文见《江汉大学学报：人文科学版》2010年6期 .
②Jonathan Boston, John Martin, June Pallot and Pat Walsh, Public Management: The New Zealand Model, Oxford University Press 2002, P.278.
③Cultural Policy in Finland: A Study Prepared Under the Auspieces of the Finish National Commission for Unesco, Unesco Paris 1972, P.73.
④阿曼・卡恩：《公共部门财政管理理论》，孙开译，上海人民出版社2008年版，P.96.
⑤Heather Congdon Fors and Ola Olsson, Endogenous Institutional Change after Independence, in Heather Congdon Fors(ed), Essays in Institutional and Development Economics, Kompendiet-Göteborg 2006, P.5.
⑥尼古拉斯・巴尔：《福利国家经济学》，郑秉文译，中国劳动社会保障出版社2003年版，P.175.
⑦Robert Walker, European and American Welfare Values: Case Studies in Cash Benefits Reform, in Wim Van Oorschot, Michaei Opielka and Brigit Pfau-Effinger(ed), Culture and Welfare State: Values and Social Policy in Comparative Perspective, Edward Elgar Publishing Limited 2008, P.118.
⑧F.Javier Monclüs, International Exhibition and Planning. Hosting Large-scale Events as Place Promotion and as Catalysts of Urban Regeneration, in Javier Monclüs and Manuel Guardid(ed), Culture, Urbanism and Planning, Ashgate Publishing Limited 2006, P.215.
⑨H.Lee Matin, Techonomics: The Theory of Industrial Evolution, CRC Press 2007, P.27.
⑩Johanna Fahy, Majella Giblin and Roy Green, Regional Innovation Systems and Public Policy: Ireland’s Medical Technology Cluster, in Jorge Martinez-Vazquez and Francois Vaillancourt(ed), Public Policy for Regional Development, Routledge 2008, P.68.
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4Grover Starling, Managing the Public Sector, Harcourt 2002, P.432.
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