对城镇化建设用地保障工作的调查与思考

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党的十作出了“四化同步”的重大部署，中央经济工作会议提出了城镇化发展战略，今后一个时期内，城镇化将是我国现代化建设的重要任务和新一轮经济增长的支点之一。土地作为城镇化建设的主要要素，研判城镇化建设的土地保障问题，已经成为当前必须面临的一项重大课题。现以对常德市城镇化建设的调研为基础，结合当前常德市城镇化建设和发展实际，就促进城镇协调发展的土地保障工作作初步探讨。

近年来常德市城镇化建设用地

保障情况

近年来，常德市城镇化建设发展较快，目前已基本形成以中心城市-县城-重点镇为中心，以澧水、沅水为片，以319、207、205等国道省道线为轴的城镇体系。全市现有建制镇106个，城镇人口267万，城镇化率为43%，共有国家级重点镇10个、省级示范镇1个、省级重点镇8个、市级重点镇10个、城乡一体化建设市级示范镇（乡）12个以及全省城乡统筹示范镇（村）8个。其中，市本级中心城区自2008年以来，城市建设投入达260亿，建成区面积扩大一倍达到82.5平方公里，人口达到80万，建成了以武陵大道为中轴线的“十纵十横”道路内网和外环为主框架的城市道路体系，拉开了100平方公里的城市路网框架。为促进城镇化平稳快速发展，全市国土资源部门立足本职，创新思路，在保障用地方面采取了一系列行之有效的差别化支持服务举措。

在规划上科学谋划，合理布局城镇化建设用地。一是高起点、高标准、高质量地科学编制市、县、乡（镇）土地利用总体规划，为推进城镇建设发展提供规划指导和保障。在编制市、县、乡三级新一轮土地利用总体规划（2006-2020）时，与国民经济社会和发展规划、城乡规划、村镇规划、产业发展规划充分衔接后，按照未来城镇发展布局，充分考虑未来城镇化发展对建设用地的需求，整体谋划，统筹安排，合理布局，将制约未来区域城镇发展的基本农田调出，为城镇化建设预留充足的空间。二是合理规划构建结构协调、布局合理的小城镇用地保障体系，在全市确定了桃源、汉寿、鼎城、石门、澧县、临澧、安乡等区县城关镇，以及鼎城区灌溪镇，汉寿县太子庙镇、蒋家嘴镇，桃源县盘塘镇、陬市镇、漆河镇、桃花源镇，临澧县合口镇、新安镇，石门县皂市镇、壶瓶山镇，安乡县黄山头镇，津市市新洲镇共20个重点城镇，突出地方特色，在规划上重点保障和扶持。如我们根据实际特色，在规划上对市本级城区西郊的桃源县陬市镇（建材物流）、武陵区河镇（观光农业）、鼎城区灌溪镇（工程机械）实行组团布局、错位发展，加强用地保障，近年来三镇发展迅速，逐步显示出较强的综合发展效益。三是完善城镇发展思路，积极引导城镇化建设转变用地方式，向适建山地发展，将工业园区放在低丘山地，坚持少占或不占耕地特别是基本农田。如临澧县实行“山岗建园”，用207国道两旁200多公顷的稀疏山林地作为县工业园进行规划布局，不仅保证了原计划的115公顷农田未被占用，而且形成了一个规划面积10.68平方公里的新工业园区，县城初步呈现工矿、行政、居住、商业同类集中、各行分离的格局。

在计划上重点倾斜，尽量保障城镇化用地需求。一是用地指标重点倾斜。在用地指标严重不足的情况下，充分发挥规划计划的管控作用，实行有保有压的差别化用地保障措施，优先保障新型城镇化建设、城市基础设施建设、重大民生工程建设和城镇化产业配套工程等项目用地，对城镇保障性安居工程项目用地应保尽保，最大限度地满足城镇经济建设发展的合理用地需求。如2012年重点倾斜保障了常德经济技术开发区德山镇、石门桥镇70公顷项目用地，桃花源管理区桃花源镇30公顷项目用地，西洞庭管理区祝丰镇40公顷项目用地。二是城乡统筹项目优先安排。城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地综合整治是统筹城乡用地、拓展城镇化建设用地空间的重要平台，2008年至2012年，全市共实施增减挂钩项目12个，涉及9个县市区，周转建设用地指标12000多亩，有效缓解了城镇化建设用地供需矛盾；实施农村土地综合整治项目452个，累计新增加耕地10.07万亩，确保了城镇化建设用地的耕地占补平衡。在土地整理项目安排上，对耕地集中连片、土地整理潜力较大的乡镇我们予以优先安排，并将农村土地综合整治、新农村建设、城镇建设等项目内容与资金实行整合，综合促进城镇发展，实现“一台同唱、一举多得”之效。如2012年优先安排了支持柳叶湖旅游度假区、澧县车溪乡发展旅游特色小镇建设和澧县张公庙镇特色观光农业改革试点区的土地整治项目，促进了当地城镇建设发展。三是积极引导城镇建设节约用地。近年来，通过大力推广节地型城镇建设模式和节地型产业发展模式，积极引导县域、镇域经济调整结构，转型发展，可持续发展。2008年以来，通过土地规划预审，严格控制违反产业政策、供地政策及“两高一资”、重复建设项目，先后核减近4000亩土地，促进了节约集约用地和城镇化建设。

在服务上优先支持，激发城镇化建设发展活力。一是搞活土地市场。通过加强土地收储、前期开发和土地出让工作，积极推动土地市场建设。2008年至2012年，全市共出让国有土地使用权5166宗，总面积4.54万亩，出让成交总价款162.97亿元，为城镇化建设筹集了大量资金。二是快速征地拆迁。2008年以来，仅市本级就征收土地1.77万亩，完成拆迁5122户，建成公寓楼安置小区22个，建成安置房3740套，总建筑面积82.5万平方米，实现了拆迁与安置的供需平衡，确保了一批城镇化建设项目的顺利开工建设。三是强化用地服务。对新型城镇化建设项目用地的征收、农转用审批、供应审批等工作，建立绿色通道，全程跟踪服务。2008年至2012年，全市共批回新增建设用地8.6万亩，有效地保障城镇化建设用地。同时，向常德经开区、桃花源管理区、西洞庭管理区、西湖管理区国土管理机构下放土地管理服务权限和职能，优化用地服务，为城镇化建设营造了良好的用地环境。四是严格土地执法。一手抓对合法用地的保障和服务，一手抓对违法用地的预防查处，形成对违法违规用地的高压整治态势，并加大拆违控违工作力度，维护正常有序的土地利用和管理秩序，确保土地管理法律法规和政策规定有效落实，保障城镇化建设顺利推进。