土地财政的产生、发展及其改革突破口探析

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【摘要】土地财政是在城镇化过程中形成的、为地方政府所着重依赖的第二财政。其虽为地方政府提供了强有力的资金支持，然而，随着城镇化过快推进，其弊端也越发明显，土地财政的改革之箭已在弦上。本文通过对土地财政渊源的追溯，分析其在城镇化过程中所起的作用以及表现出来的缺陷，最终探析土地财政改革的突破口。

【关键词】土地财政 城镇化 产生渊源 改革 突破口

一、引言

我国财政体制在1994年进行分税制改革以来，地方政府的财政收入受到了很大的限制，因此，地方政府主观上急需寻求非税收入或者其他收入来填补其财政的空缺。另一方面，随着全国城镇化发展战略的推行，为地方政府该主观愿望的实现提供了契机，也为土地财政的产生、发展提供了暖床。

然而，城镇化的速度之快，范围之广远远超乎了人们的想象。2000年以来，城镇化率年均提高1.36个百分点，2012年城镇化率达到52.57%1。这一过快的发展导致了务工人员的大量涌入城市，然而其基本福利和尊严却没有相应的“市民化”。实务界、学术界为了解决目前我国以土地出让金为核心的土地财政以及推进新型城镇化建设中的资金源问题，展开了很多的努力。例如，2013 年 9 月 ，上海财经大学、上海市土地学会等机构，共同召开了“新型城镇化背景下的土地财政代偿机制研讨会”，集中讨论了推进新型城镇化建设所需的资金规模和土地财政改革的问题2。

二、土地财政的产生渊源

（一）新型城镇化客观要求地方政府要有大量资金为保障。

我国的城镇化建设的步伐飞速迈开，似有“”趋势。2006年，我国城镇化率为43. 9%，2009年，我国城镇化率达到46. 6%，2010年，城镇化率进一步提高3。

目前，新型城镇化尚未全面实施，原有的城镇化道路不仅造成了拆迁纠纷、土地供需矛盾，同时也极大的助推了地价的上涨，尤其是东部沿海地区，频频出现“地王”。前几年房地产行业被看好，成为投资最热的领域之一，房产的刚性需求居高不下，以土地转让金为核心的土地财政反而被高房价给拉动了，不仅没有起到调节高房价的目的，反而进一步被高房价所带动，成为了一个恶性的怪圈。

（二）地方政府在分税制财政体制下出现财政危机。

我国设立分税制旨在调整中央与地方的收入分配比例，加强中央对地方的财政控制。税种上划分了中央税、地方税以及中央和地方共享税；机构上，设置了国家税务局和地方税务局。对于共享税，中央通过代收、转移支付等手段控制了地方政府的财政收入，但是也产生了腐败的情况。分税制改革后，地方的财政收入主要由两部分组成：地方税和来自中央的财政转移支付，另外，像属于中央税的关税，税源比较稳定且易于征收，而中央地方共享税主要包括增值税、企业所得税和印花税，对于增值税，国家和地方按75：25的比例分享，企业所得税由国家和地方按6：4的比例分享，而印花税，中央分享其中的97%，地方只能得到剩余的3%4。由此，中央财政收入不断稳步提高，而地方政府却很“差钱”。

（三）行政机构内部考核评价机制缺陷助推土地财政产生。

无论是分税制的实施还是改革都没有导致我国的政治分权，只是在经济上产生了权力配置。因此中央对地方官员的任免、考核以及升迁依旧是对其的政绩考核来决定，而作为政绩核心的GDP依旧是重要的制表。实证研究表明，更高的GDP增长率确实能让地方官员获得更多的晋升机会，并且对土地的征收和补偿数额的决定权都集中在地方政府手里，地方政府在征地中掌握了主动权，在土地转让收入的利益分配中，地方政府成为最大的利益获得方5。而且，各地官员为了彰显政绩，都拿土地做文章，由于土地买卖过程中的信息不对称，使得土地财政成为人们诟病的对象。

三、土地财政在城镇化发展中的作用与缺陷

（一）土地财政在城镇化发展中的作用。

分税制改革以来，土地财政在为地方政府建设基础设施、公共产品提供等方面起到了不可小觑的作用。由于以上主观和客观的原因，其产生是特殊历史发展阶段的产物，为我国推进城镇化建设起到了举足轻重的作用，可见其具有一定的合理性和必然性。土地财政有其弊端但是我们不能全然否定，笔者认为其改革的道路便是一条其完成历史任务，由任意向规范转变的过程。笔者以为总体而言，其历史作用具有以下几点：

土地财政为地方政府解决了财政短缺的问题，从而为推进城镇化打下了结实的基础、增强了地方政府财政调控的能力。分税制决定了“一级政府、一级事权、一级财政”，相应级别的地方政府需要以财力为保障去实施其事权，无论是为了政绩而建设还是真心为百姓而建设都要求地方政府有足够的资金为保障。客观上，分税制确实使得地方政府出现财政危机，另一方面，国家主导的城镇化战略有需要有地方政府的大力推动，建设城市基础设施、完善农民工等群体的教育、医疗等民生体系，中国城市化率从1998年的30.4%，增加到目前的52.6%，完成了发达国家几十年、上百年才能完成的历程6，在这其中可见地方政府的压力之大。也正是因为有土地财政，所以才能增强政府的财政调控能力，保障了政府职能的实现。

所谓“公共财政养人，土地财政做事”7。地方政府对于城市基础设施的投入的绝大部分都是土地财政的收入，如果没有这一收入，地方政府要进行的基础设施建设需要中央公共财政的支持方能实现，在土地财政下，不仅对地方政府有巨大作用。对于中央也具有重大意义，只有土地财政，才能在全国推进区域间的财政再分配，更好得建设国防，持续发展战略产业，有效支持国家中长期战略目标的实现。

（二）土地财政在城镇化发展中的缺陷。

虽然土地财政具有积极的意义和作用，但是随着社会经济改革的深化发展，土地财政的弊端也越来越加明显。

1.土地财政进一步抬升了房价，严重遏制了社会整体的消费力

随着城镇化的不断发展，城市房产的刚性需求不断上涨，房价不断高涨、地价也不断高升，土地出让金的不断增长成为房价不断上涨的重要推手。从 1999年至 2012年，土地出让收入以30%的平均速度持续增长，到了2012 年，土地出让收入已经接近3万亿元房价的畸高8。在这种情况下，房奴群体也不断暴涨，房价已经透支了其未来几年，甚至几十年的消费能力，使得社会整体的消费能力下降，然而物价的高涨，不仅使得社会经济的发展缓慢，甚至隐藏了社会的不稳定因素。另外，对于实业企业家而言，其再怎么辛苦也难以企及房产行业的投机行为所赚收益，从而使其放弃实业，大量资金进入房地产，为房地产泡沫吹气。社会的实业疲软必将导致社会的发展退步。总而言之，土地财政是典型的寅吃卯粮的行为，我国的土地使用权转让：住宅用地一般为70年，工业用地为50年，商业用地为40年，而一届政府的任期最多为5年，为使经济总量在自己的任期内快速提高，地方政府往往只看重短期效益，不去考虑经济发展的持续性问题。

2.土地财政的可持续性水平低，不利于集约发展和经济转型升级

中国土地财政可持续性水平较低主要表现在土地财政结构失衡与土地财政低效9。由于受到了耕地总量保护、村庄拆迁安置成本走高等制约，借助农地征用的土地财政发展已然成为不可持续的手段，其浪费土地资源严重，在推动城镇化过程中具有 “化地不化人”、“一届政府一届规划”的特点。地方政府往往不仅不将土地财政的收入作为事权执行的保障，反而将其作为自身经常性的开销，提升自己的舒适程度，由此，造成了对土地财政的依赖，只注重增加土地的收益而忘记土地的集约利用与发展，闲置土地资源以待“地王”的出现已成为很多地方政府的心态。另外，在土地财政下，政府对于房地产等行业的待遇往往超过其他行业，使得大量社会资金流向房地产等相关行业，导致社会整体的经济结构严重走偏，难以实现经济转型升级。

四、土地财政改革的突破口探析

通过上文分析，可见过分依赖土地财政的传统城镇化模式已不可持续，急需改革完善，这也是土地财政在完成其历史使命的前提下，配合新型城镇化要求的必然要求。总体上而言，既要推进财税体制改革，尤其要实行预算主，给地方政府预算施加有效外部硬约束，也要构建完备的地方税收体系。另外，我们既要约束地方政府的财政开支，也要尊重城市居民和农民的土地产权，不能大笔一挥就开始圈地。

具体而言，土地财政改革的突破口，笔者以为有以下几点：

（一）进一步完善财税金融体制。

要打破地方政府对非规范、非正式财政制度的路径依赖，摆脱土地财政模式，关键在于优化地方财权结构，协调中央政府和地方政府之间的财政关系。进一步加大财税体制改革力度， 完善分税制，规范中央和地方在财权与事权分配方面的关系， 重点解决目前比较突出的中央出政策、地方出资金的问题，使中央与地方在事权的界定、财权的分配方面更加合理。从而让地方政府不再过度依赖“土地财政”解决问题。通过税收制度的完善，实行一些新的或者处于休眠的税种，例如房产税的全面开征，其将有希望和土地出让金逐渐“换税”，改地方倚重增量土地积累的模式为借助存量房屋获得财力的模式，并逐步使之成长为地方的稳定财源，改变地方政府既有不合理发展模式下的一系列扭曲行为10。

（二）完善政府绩效考核制度，加大监督力度。

在现有的经济发展数量指标与政绩直接挂钩的激励下，地方政府常常不惜以积累巨大财政风险为代价来传递政绩接力棒。因此，建立一整套权责匹配机制、干部考核机制以及监督机制，是破除土地财政，规范收支运作的重要制度保障。要进一步规范地方政府的执政行为，改变GDP 导向的干部考核机制，在干部考核指标体系中增加民生指标权重，将土地财政情况纳入地方政府官员的考核和离任审计内容，解决某些干部只顾眼前、不顾长远，只讲政绩、不顾群众利益的问题，让其真正树立正确的政绩观、发展观、利益观，从思想上消除“土地财政”的冲动。

（三）鼓励民间资本参与，扩展资金来源渠道。

通过建立土地财政的相关代偿机制也是解决当前土地财政的诸多弊端的一种具有可持续性的尝试。通过法律、政策的引导，将民间资本，尤其是因为堵在现行金融体系外的资金，通过以民资促民生，从而为推进新型城镇化进程奠定坚实的资金基础和民心前提。在公共基础设施建设方面，可以更多的利用社会资金，像杭州地铁一号线的建设那样，充分吸收房地产等行业的民间资本的投入，鼓励民间资本采取全资、控股、参股等多种形式参与投资建设，如此，使得地方政府进一步减少对土地财政的依赖。

五、结语

土地财政具有不可持续的特点，地方政府也预见到了这一结果，但是由于巨大利益的驱动，始终没有采取其他有效措施来防止现行土地财政所引发的不良结果。为了促进地方经济社会建设，实现可持续型发展，一方面既要在充分了解土地财政产生、发展、作用和缺陷的基础上，将土地财政进行法制化处理，纳入法律的监督体系，为寻找其改革的突破口提供了实证的支持；另一方面又要努力寻求土地财政的代偿机制，依靠多元化的资金来源渠道，从而为地方政府实现其事权提供坚实的资金保障。

参考文献：

[1]袁业飞，新型城镇化：解套土地财政――新型城镇化如何破题[J]，中华建设，2003，9.

[2][6][9]薛翠翠，冯广京等，城镇化建设资金规模及土地财政改革――新型城镇化背景下土地财政代偿机制研究评述[J]，中国土地科学，2013，27，11.

[3]王霞，土地财政的成因及其路径依赖的破解[J]，系统工程，2011，29，5.

[4][5][8] 刘沛生，关于分税制和土地财政关系的探析[J]，金融营销，2013，33.