有关济宁市任城区闲置土地的思考

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摘要：本文在探讨闲置土地内涵和分类的基础上，深入分析了济宁市任城区的闲置土地形成原因，并提出了针对闲置土地的预防和处置等管理手段和措施。

关键词：闲置土地；闲置性质；济宁市任城区

由于闲置土地问题产生于一个复杂的社会系统，解决闲置土地问题必须与中国特殊的社会经济转型相联系。闲置土地的存在与建设“两型社会”不协调，对社会经济的发展、资源的高效利用造成了很大的负面影响[1]。因此，需要深入研究闲置土地问题，盘活土地存量，促进土地资源的节约集约利用，促进社会经济的可持续发展。

1闲置土地的内涵与分类

1.1闲置土地的内涵

土地是否闲置，不仅要看其形式即土地是否被利用，更重要的是要看其本质即其地上附着物的功能是否被实际利用、其产出或使用价值是否被体现。研究闲置土地的目的是如何充分利用土地，提高土地利用效率，体现土地利用价值。因此，闲置土地的内涵应有狭义和广义之分。狭义的闲置土地是指土地使用者依法取得土地使用权或承包经营权后，超过规定期限未开发利用的土地，包括城市未开发的建设用地和农村抛荒未用的农用地。而广义的闲置土地则从土地利用是否有产出或使用价值是否得到体现的角度，在更广泛的意义上进行探讨和挖掘闲置土地的内涵。

1.2闲置土地的分类

目前，闲置土地类型的划分没有统一的标准。本文根据闲置土地的性状，尝试从不同的角度对闲置土地进行分类[2]。

根据土地所有者的性质，城市的土地属于国有土地，农村土地属于农村集体所有，将闲置土地分为城市闲置土地与农村闲置土地。农村闲置土地又可分为农业闲置土地（农地抛荒）和非农建设闲置土地（闲置乡镇企事业用地、闲置宅基地、空置房）。而城市土地闲置的表现形态也很多，主要有开发区闲置土地、旧城改造的闲置土地和城市中心的闲置土地等。

根据闲置土地的外在表现状态，可分为显性闲置土地和隐性闲置土地。显性闲置土地即未开发动工的土地，如城市未开发建设用地和农村抛荒的土地。隐性闲置土地是指表面上看起来已经被开发利用，但实际却没有被利用的土地，比如空置房，停工停产的企业厂房，废弃的道路、港口和码头等。

根据闲置土地的产权状态可以分为征收闲置土地、划拨闲置土地和出让闲置土地。征收闲置土地是指全部或部分处于抛荒状态，自政府批准文件下发之日起满一年的土地，或实施土地平整、“三通一平”等基础设施建设后，中止开发建设连续满一年的土地。划拨闲置土地是指土地已收回国有，自土地管理部门《建设用地批准书》颁发之日起满1年全部或部分拨而未用的土地或地上附着物拆迁后，连续满一年未动工开发建设的土地。出让闲置土地是指土地以出让方式取得的建设用地，超过土地出让合同约定的动工开发期限，满一年的未动工开发的土地。

根据政府土地供应行为的实际效果，可以分为批而未供的闲置土地和供而未用的闲置土地。批而未供闲置土地是指由于土地供应的审批手续尚在办理中、土地未完成拆迁、规划调整造成土地供应计划变更或预期用地者发生变化等原因导致土地未能供给土地使用者而产生的未被利用的土地。供而未用的闲置土地的责任主要在土地使用者一方，主要有开发商囤积土地待价而建、开发资金不足、项目规划设计变更和旧城改造拆迁困难等原因而产生的未被利用的土地。

2济宁市任城区闲置土地概况

为深入贯彻落实国务院《关于促进节约集约用地的通知》（国发［2008］3号）精神，依据国土资源部《闲置土地处置办法》（国土资源部令第5号），按照区委、区政府工作重点对各类建设用地项目、闲置土地、空闲土地、批而未供土地进行了全面的摸底调查，摸清了全区依法可以盘活的存量建设用地情况。一是粮食系统破产闲置土地16宗，122亩；二是工业用地存在低效利用12宗，220亩。

3济宁市任城区闲置土地成因类型分析

3.1规划变动而产生的闲置

随着城市化进程的不断加快，需要进行城市规划调整，但是由于对城市规划法制意识的淡薄和规划实施行为的随意性，使城市规划的具体措施难以实施。在规划实际进行过程中，造成规划与实际占用脱节，土地使用不合理，乱占滥用，甚至出现违法占地、违法建设的情况影响后期城市规划发展，用地缺少必要的监督机制，造成部分土地的闲置。具体表现在城市规划与项目设计冲突产生的闲置和项目规划设计调整产生的闲置[2]。

3.2因企业停工停产而产生的市场调整型闲置

部分国有企业效益不佳，频临破产或已经停用，债权债务关系复杂，又不能随意处置土地，致使土地长期闲置，如粮食、供销企业等。另一部分是新建企业，受市场配置的制约，投资办厂计划不周等影响，企业的生产项目选择不适应形势发展要求或生产效益不佳，而导致企业停工停产造成隐性闲置[3]。

3.3资金不足而产生的闲置

土地开发是一项庞大的综合性工程，而资金是保证开发顺利进行的重要条件。由于土地出让金的数额较大，一些资金实力不强的开发商无力支付高额的土地出让金，或者在支付了土地出让金后出现后续开发资金短缺的状况。由于开发商资金不足，在地块成交后没有按时缴纳土地出让金便无法按时拿到土地，最后导致政府强制收回土地，或者在拿到地块之后无法在规定的时期内动工建设，因而影响了地块的开发动工建设时间，导致闲置土地的产生[2]。

3.4划拨土地造成存量土地闲置

由于部分企事业单位拥有大量行政划拨取得的土地，在新的市场经济条件下，利用这些无偿得来的土地，进行不公开的或地下的土地市场交易，如联营联建，以地易货、土地投资、以地抵债等多种形式换取收益，造成国家土地收益流失，土地利用效率不高，还严重破坏了经济秩序，危害着正在进行的土地使用制度改革，使急需城市内部土地发展的企事业单位不得不去占用城区周边的耕地以图发展，形成了在市区内存量土地闲置的同时，又占用了大量城市周边珍贵的耕地资源[3]。

3.5开发商囤积土地而产生的闲置

早期地产开发商主要通过协议出让方式获得土地，有些开发商有意放慢开发步伐，待价而建，动机纯粹在于投机，意在获取由城市经济社会发展带来的土地增值收益。在缺乏严格监管的情况下，一些地产商在拿到土地后，却不上项目、不开发，而是囤积多年，等待开发时机。囤积土地是开发商利用不可再生资源待机获取高额利润的重要方式之一[4]。

4闲置土地的管理手段与措施

4.1对于何种闲置性质选择何种处置方式

在研究闲置土地的处理方案时，要从个案出发，对每一块闲置土地进行专项研究，落实针对性的管理办法[5]。

对收回的国有闲置土地、集体所有的闲置土地，法律分别进行了规定。主要手段是恢复耕种，不得恢复耕种的根据土地利用总体规划优先利用闲置土地，重新明确闲置土地性质再开发使用，鼓励优先开发闲置土地。闲置土地再利用时，对其利用情况进行跟踪、监督，建立闲置土地档案。

对于农业闲置用地，可以组织耕种短周期的速生作物创造经济价值，同时也保护了土地和生态环境；对于城区以及城乡结合部土地，可以临时规划为停车场所以及流动人口的暂居地，缓解城市压力。

推进“城中村”和农村居民点合村并点，为经济发展拓展空间。在对“城中村”改造的基础上，把农村居民点合村并点，通过合理规划，引导农民向中心村、小城镇集中，实现道路林网化、耕地规模化、住宅标准化[6]。

对未按合同约定开发的闲置土地，经认定后严格按照法规规定收取土地闲置费；对近期具备开发建设条件的，要积极做好开工手续审批，明确开发时限，推进项目尽快启动；对由于规划调整难以继续开发的项目，经研究符合新规划的，要尽快办理相关调整手续后，加快开发；对开发商资金不足无力开发或规划重大调整的项目，由政府指定的土地储备机构收回纳入土地储备；对符合法定条件的，依法、依程序无偿收回土地使用权。总之，要针对每个土地闲置项目的实际情况，提出针对每个项目的不同情况分别采取征收闲置费，督促动工，允许延期，无偿收回，有偿收购和协商收回等处置措施[2]。

4.2征收土地持有税，推进土地市场化改革

当前土地闲置的情况十分严重，根本原因是闲置成本低，而预期收益大。杜绝闲置土地的现象，应从根本原因出发，提高土地保有成本，防止囤地行为。目前征收的土地闲置费似乎效果并不是很理想，而闲置土地的查处和判断也比较困难。因此可以考虑将土地闲置费改为土地持有税，费改税后，就具有法定的强制性。每年对土地增值情况，进行科学评估，按照新的地价，并依据一定税率标准，征收土地持有税。与现行的土地闲置费不同，只要手中持有就要缴税。

政府部门应适时观察土地市场的动态变化，及时对土地市场进行宏观调控。特别要注意的是，在新的城市总体规划确定之后，城市不同的功能区都将按照所承担功能开展新一轮的城市建设，城市用地会出现一些新的情况，对这些新情况尽快制定新的全市土体利用总体规划以及控制性详细规划，编制土地利用和供应计划，研究制定建设用地指标体系，力求节约和集约用地，新上项目首先要考虑利用存量土地，以防止对土地过度的开发和滥用，也要防止土地的闲置和浪费。对于城市存量部分的土地，应虚化所有权，强化使用权，大幅度延长使用权年限，并落实法律政策保障。

4.3建设标准化厂房

标准化厂房的建设，既能破解招商引资项目征地与节约土地的矛盾，又能促进园区企业的迅速发展和失地农民的经济增长。一是供地方式由粗放型变为集约型。可借鉴河南安阳高新区的做法，他们对进区企业投资强度达不到每亩150万元的或投资规模1000万元以下的不再单独供地，一律进入标准厂房。二是由管委会或村集体为主体兴建标准化厂房，并按规划统一配套供水以及电、路、气、餐厅、职工宿舍等。三是由进区企业投资建设，既可用于自身发展，也可自主招商入驻。充分调动任城区、入驻企业和失地农民三方的积极性。对于任城区来说，可以收取厂房出租金；对进区企业来说，减少了前期投入，实现了生产的“零等待”；而受益最大的还是失地农民，既壮大了农村集体经济，又促进了就业。

4.4积极对接国家产业结构调整政策

《产业结构调整指导目录（2011年本）》是政府引导投资方向，管理投资项目，制定和实施财税、金融、土地、进出口等政策的重要依据。新目录全面反映了结构调整和产业升级的方向内容，更加注重战略性新兴产业发展、自主创新以及对推动服务业大发展的支持，更加注重对产能过剩行业的限制和引导以及落实可持续发展的要求，对于推动产业结构调整和优化升级，完善和发展现代产业体系有重要的指导作用。

4.5强化公众参与和社会监督，防止土地闲置

对于土地闲置问题，国家相关部门已多次颁布法规政策，表明了国家严格管理土地的决心。然而，这项政策要想得到有效的发挥，必须有赖于公众的积极参与。在目前的体制下，政府部门没有这么多人力物力定时去查看土地开发利用情况，这就需要依靠社会公众的参与和社会的监督管理。将公众参与制度化地引入土地管理工作中，强化社会的监督功能，是防止闲置土地产生和盘活存量建设用地的重要途径。

5结语

明确闲置土地是盘活存量建设用地的关键。本文在对济宁市任城区的闲置土地调查分析的基础上，初步探讨了城市闲置土地的预防与处置措施。但还有待于对闲置土地的形成机制与管理措施进行深入探究，以为土地资源管理部门提供有效可行的政策建议，保障土地资源的高效利用。

参考文献：

[1] 周子英.闲置土地问题的博弈分析[J].怀化学院学报，2011，30（2）：83-86.

[2] 叶晓敏.城市闲置土地的分布特征与形成机理研究――以杭州市主城区为例[D].浙江大学硕士学位论文，2009.

[3] 高秋华，李梅，张渝庆.城市存量土地产生的原因及对策[J].东北测绘，1998，21（2）：42-43.

[4] 李帅，段建南，曾敏.闲置土地成因及盘活的对策思考[J].国土资源导刊，2009：71-72.

[5] 洪辛集，陈伯明.处理闲置土地的思考[J].土地市场，2011（7）：61-62.

[6] 李现文，高峰.让闲置土地“忙”起来――山东省节约集约用地综述[J].国土资源通讯，2007（12）：42-44.