农村金融改革新命题

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在新时期农村经济结构调整和农村金融需求不断演变的背景下，市场建设将在客观上成为下一阶段农村金融制度建设的基本主题。

距2003年《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》已经10年，其间，农村金融改革取得了巨大成就。一方面，以农村信用社为主体的农村金融组织在整体上实现全面扭亏为盈，曾经面临严峻财务压力的信用社实现了安全性、效益性、流动性。另一方面，分类指导和发展模式多元化成为现实。原有的以单一的农村信用社为主体的农村金融组织迅速发育成为以农村商业银行、农村合作银行为主的股份制商业银行，以县统一法人的农村信用社，通过改制广布城乡的邮政储蓄网点，以及在农村地区迅速成长的小额贷款公司、融资性担保公司、资金互助组等多种类金融组织。应该说，以服务“三农”为基本立足点，以农村金融组织财务可持续性为现实出发点，以管理体制改革、法人治理优化和历史包袱化解为主要抓手的农村金融改革已经取得了超预期成效。

但是，改革无止境，这是因为经济、金融和信息技术在不断发展，对农村金融改革也提出了新命题。

第一，在管理体制上我们面临一系列新问题。诸如，作为股份制银行的农村商业银行是否仍然需要省联社这样的行业管理组织？如果需要，那么我们必须假定农村商业银行与一般商业银行必须存在经营管理上的本质区别，但问题是，能够设立农村商业银行的机构一般处于城乡一体化程度较高的区域，机构业务与城市商业银行并无本质差别。如果农村商业银行不需要行业管理，那么农村信用社行业管理的依据何在？所有者管理与行业管理的权利边界如何确定？

第二，在过去10年间由于跨区域要素流动（如农民外出务工经商）和土地资源客观融入城市化和工业化进程，农村金融组织的经营边界变得日益模糊，农村金融组织的金融资源配置边界该如何确定？

第三，随着现代金融进入利率市场化、大资本管理时代，以及随着互联网金融的兴起，农村金融组织的存、贷、汇“老三样”是否应该永续地作为其核心业务？什么才是适合农村地区的金融产品和服务创新？

在新时期农村经济结构调整和农村金融需求不断演变的背景下，市场建设（包括可持续的机构再造、农村金融资源配置模式变革、产品和服务平台建设）将在客观上成为下一阶段农村金融制度建设的基本主题。

法人结构：

金融控股公司、合作制与监管

过去10年间，农村金融改革的主战场是以农村信用社为主体的机构改革，而机构改革试图解决的主要矛盾是法人治理。一是行业管理权的下沉，即从中央银行下放到省，各省成立省联社。二是历史包袱化解和全面增资扩股。中央财政和中央银行以接近1700亿元专项投入和各地方优质资产注入初步化解上世纪80年代以来因各种原因造成的不良资产。三是股权结构调整与“内部人控制”问题的解决。改革鼓励个人股、法人股投资农村信用社，允许建立农村商业银行或保留合作制，无论何种形式，股东回报、盈利性和财务可持续性客观上成为农村金融组织内部经营者的压力和动力。

与之相关的理论争论亦伴随农村金融的改革而持续存在。

（一）省联社作为行业管理组织在“法理”上的正确性

“管理”来自两大基础性权利：产权和授权。由于缺乏产权基础，省联社对农村信用社的管理主要来自于政府授权，但问题在于授权基础亦相对不完整，特别是在金融监管和金融稳定框架体系下，是否需要某种行业管理体系还有待论证。

（二）“三农”金融组织形式的特殊性与普适性问题

从最初的合作制金融组织出发，理论界一直在讨论合作制金融组织在农村地区存在的必要性。引发的问题是，传统农业经营主体（尤指家庭农户）是否能成为“合格所有者”？中国当代乡村治理中的决策基础如何？因此，与产权无关，与职务有关的控制权结构在农村金融组织依然存在，即“内部人控制”。

（三）农村金融组织的财务绩效与改革的关联度问题

改革推动了农村信用社盈利能力、总资产、净资产和资产质量的显著改善，但一个不可忽视的背景是2003～2012年间中国经济总量和结构的巨大变化，包括大量农村要素融入城镇化和工业化进程，中国经济年均保持9%左右的高增长。这在一定程度上说明农村金融机构恰好碰上了一个宏观环境向好、产业高度繁荣的幸运时代，冷静评估改革绩效仍需时间和实践的双重检验。

当前，农村金融组织的改革远未完成，至少应该在以下三大层次上梳理产权结构、法人层次结构的职能。

首先，省联社应该改制为混合所有制下的金融控股公司。从出资人角度出发，省联社应改变自下而上持股、自上而下管理的基本模式，由省政府出资充实省联社资本金，再由省联社向下持股农村信用社或农村商业银行。其逻辑基础是承认省级政府的管理权，以此重塑产权基础。

其次，农村股份制商业银行需要后台整合。农村商业银行在发展初期的蓬勃不一定意味着可持续性，因为没有经历一轮完整经济周期的金融企业很难说是成熟稳健的机构。存款类金融机构前台、流程和产品的趋同性不可避免，但后台的优势才是关键。后台包括研发、风险防控、资金转移定价、灾备和大数据处理，在硬件及软件上的投资从单个法人机构看是不合算的，而这恰恰是省联社应该做的事，即为各家银行提供公共产品和服务。

再次，农村信用社回归合作制需要在监管上改变对存款类金融机构的监管模式。首先是准入放开。如果在乡镇村出现从生产和流通层次的农户合作，则会自然演化出信用和资金合作，这就会真正形成合作金融的萌芽，浙江的联保、各地的资金互助社、一些面向特定行业的小贷公司即属于此。金融控股机构应该用一定的小额资本金与农村经济组织和合作组织甚至个人等民间资本一起发起设立此类机构，可以吸收存款，但网点严格受限。可以说，民间资本进入农村金融领域最迫切也最具想象空间的并非标准意义上的商业银行，而是新型合作金融机构。其次是准备金和客户分散度管理。更低的准备金和更高的融资分散度应作为硬指标纳入监管。最后是监管层次。新型合作金融机构可以开办存款、汇兑甚至互联网金融，但监管责任主体是省政府。

结构性剧变：

社区金融与资产管理

从市场看，需求对市场发育具有决定性作用；在农村金融领域，机构改革固然重要，而快速变化的农村经济、农户资产和行为模式对农村金融组织的供给势必形成某种拉动力。在未来一段时间，农村金融改革或许将呈现的是改革重心从机构改革到市场体系架构的确立。

（一）社区的演变导致社区型金融机构的演变

现代经济社会环境下，“社区”正在发生剧烈重构，这使得2003年改革所定义的农村金融组织的外延与内涵均发生较大变化：一方面是物理性的，如2.6亿农村劳动力向城市的流动使城乡社区发生本质变化，农村社区空心化、留守老人和儿童构成了某种新社区；另一方面是虚拟性的，如互联网电商和论坛构成的社区；此外还有商业性的，如某一条产业链上的上中下游企业在不同地区构成了社区，典型的如义乌小商品市场、顺德钢贸市场、红星美凯龙家居市场等。凡此种种，反映了社区金融本身需要重新定义。第一，在某个外出务工人员较多的乡镇，农村金融组织或许会收到相当多的异地汇入汇款，但贷款需求因当地产业空心化或留守家眷根本不具有扩大再生产需要而寥寥无几，此时贷款应该让位于理财，而理财即意味着投资于社区外。第二，在劳动力输入的发达地区，大量准备留居、经商、务工培训或创业的外来人员，却未必能获得金融服务。第三，相当多的跨区域产业链形成的贸易融资甚至风险投资需求，往往最终由大型金融机构提供服务，社区金融组织只能“各管一段”。那么，后续应该进行的改革是，农村社区型金融组织在本土的消费性融资、资产管理、依托产业链的专业性融资势必成为其主营业务。

（二）资源和要素结构的演变导致交易市场和做市商的演变

在当前深化改革和全面进入新型城镇化建设的新时期，传统要素类型和要素组合方式正在发生剧变。其中最关键的要素是土地正在从不具充分流动性的资产变为“多权分离”下的可流动资产，且根据中央改革部署，土地股份合作社、土地资产交易市场势必在各地形成。从农村金融组织看，其天然具有在当地配置资源的基本属性，一种完全可以操作的方式即农村金融组织受托经营土地用益权，并有义务为委托人（集体土地所有者、宅基地使用者、承包经营权拥有者）寻找最优的土地使用方案。同时，在土地资产市场上，农村金融组织可以成为做市商，投资土地用益权并在二级市场上转让。这将有助于提高土地使用效率，实现农村居民收入流的可持续性。

（三）农村产业结构的演变导致农村金融市场主营业务的演变

规模化、产业化、生态化和技术化是农业发展基本方向，这将改变以小农为主要载体的农业经营模式。虽然小额农户融资在相当多的地区不会发生改变，但是在一些以农业龙头企业为经营平台的地区，农村金融组织有理由顺应产业结构变化，从农户融资为主转向企业融资为主。农业企业融资的多样性，包括其进入资本市场（集合中票、季节性贸易融资）的工具需要，都将使存、贷、汇“老三样”业务向更为多元化、全方位的金融服务演变。如果农村金融机构无法适应农村产生结构性变化，城市股份制商业性金融机构则可能掌控这一重要市场。

创新：

农村金融机构的生存之道

改革是顶层设计，着力于政策松绑和发展空间营造；而创新是底层突破，立足于赢得机构自身的可持续发展。尽管存在创新引致风险甚至危机的个案，但不具备创新能力的金融组织一定不具备自我发展可能。农村金融组织生存于中国总体金融环境内，其下一步创新应立足以下关键性环节。

（一）利率市场化催生表外业务

利率市场化对小型金融机构的资产负债表构成的影响更为显著。一方面，小型金融机构势必按照更高的融资成本以吸引存款；另一方面，贷款客户的谈判能力和转换成本决定了小型金融机构的盈利空间。一定程度上来说，表外业务发展几乎是农村金融组织应对利率市场化的唯一可选路径。这是因为，惟其如此才能迫使农村金融机构真正站在以客户为中心的立场上进行产品研发和推广，也才能使利率风险和信用风险在更广泛的空间中加以分散化。

（二）流动性风险要求批发性资金市场建设和资产证券化

在相当长一段时期内，农村金融组织的相对规模仍然是有限的，而中小型金融机构的致命弱点是流动性问题，因此一个有助于解决流动性风险的制度安排是批发性金融市场建设，即同行业之间的互助合作。除了全社会总体流动性风险外，单个机构的流动性压力是可以通过相互间的资产回购安排加以解决的，因此可以考虑在省内或邻近区域建设资金批发市场，在调剂系统流动性余缺后再考虑银行间市场。这一制度设计的好处在于屏蔽系统外流动性风险冲击，降低对正规公开债券交易的人力资本要求。

（三）风险管理要求综合化经营

未来的农村金融改革创新应从“三农”的本质特征上加以布局，而非单纯从金融的普适性考虑。农业保险、农产品远期和原材料价格管理无论对单个农户还是农业龙头企业都是迫切需要的金融服务。农村金融组织应该考虑交叉销售，即以信贷、贸易融资、应对实盘的可交割农产品远期等领域实施一揽子服务，以此摆脱对利差收入的过度依赖和贷后管理的不足，且可以可持续地提高客户忠诚度。在创新初期，可以用代销其他专业性金融机构产品的方式建立金融超市，以解决自身人力资本能力不足问题。

（四）创新风险要求建立行业性资产管理公司和存款保险机制

农村金融组织抗风险能力较弱，从政府监管角度看，有必要建立地方行业性资产管理公司，归口于从省联社改制而来的金融控股公司，这有助于使处于“变坏”进程中的资产被有效剥离和管理，在确保金融机构稳健运行的同时，建立相应的责任追究制度。从金融稳定角度看，还需要应对最坏的情形，即小型社区型金融机构的市场退出，因此存款保险机制的建立刻不容缓。

（作者系广东金融学院院长）